Nationalisation

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Une nationalisation (ou étatisation) est un transfert de la propriété privée à l'Etat. Cette pratique est en usage depuis l'Antiquité et donne par exemple naissance au domaine public dans la Rome antique. Le terme moderne est plutôt associé à la social-démocratie, ou au nationalisme, il connaît son âge d'or en Europe entre 1945 et 1973, lorsque le consensus politique qui suit la Seconde Guerre mondiale est favorable à la nationalisation des secteurs stratégiques de
Nationalisation

Une nationalisation (ou étatisation) est un transfert de la propriété privée à l'Etat. Cette pratique est en usage depuis l'Antiquité et donne par exemple naissance au domaine public dans la Rome antique. Le terme moderne est plutôt associé à la social-démocratie, ou au nationalisme, il connaît son âge d'or en Europe entre 1945 et 1973, lorsque le consensus politique qui suit la Seconde Guerre mondiale est favorable à la nationalisation des secteurs stratégiques des services et de l'industrie.

Typologie des nationalisations

- Confiscation au profit du pouvoir. C'est historiquement la plus ancienne pratique, et aussi la plus fréquente, avec des exemples innombrables. Elle s'exerce notamment pendant ou après des guerres, à l'égard des vaincus ou de leurs complices. Elle est généralement présentée comme une sanction soit judiciaire (affaire des Templiers, affaire Ioukos tout récemment), soit extra judiciaire (nationalisation de Renault alors que la mort de Louis Renault plusieurs mois auparavant a éteint les poursuites engagées contre lui pour collaboration avec l'occupant).
- Soutien économique. Dans l'intérêt des propriétaires et de leurs employés. Exemple : création en France de la SNCF par nationalisation des compagnies de chemins de fer virtuellement en faillite ou soutien à l'industrie lourde après la guerre en France et au Royaume-Uni.
- Intérêt national. Une activité présentant une importance stratégique pour une nation : pétrole, ressources minières, armement, énergie nucléaire, etc.
- Nouveau marché. L'émergence d'un nouveau marché pousse parfois les États à s'en déclarer seul propriétaire. L'arrivée de la radio ou de la télévision donna ainsi naissance à un secteur public fort puis une ouverture progressive au privé, sous contrôle de l'État presque partout dans le monde. La BBC britannique est ainsi fondée dès 1922 et dispose d'un monopole en matière de télévision jusqu'en 1955 ; 1973 pour la radio.
- Monopole naturel. Concept économique virtuel, le monopole naturel est pourtant parfois évoqué pour expliquer certaines nationalisations.
- Nationalisations idéologiques. La propriété nationale, est considérée par beaucoup comme préférable à la propriété privée, soit par principe, soit simplement pour appliquer plus facilement certaines politiques (par exemple de péréquation tarifaire en matière d'électricité ou de service postal). Les régimes léninistes ont pratiqué les nationalisations sous forme de confiscation, sans contrepartie financière. D'autres pays au contraire procèdent à des expropriations indemnisées

Repères chronologiques

Des confiscations aux nationalisations

L'absence de corps politique librement constitué oblige à introduire une distinction fondamentale entre la nationalisation, outil d'économie politique correspondant à un moment donné de l'histoire européenne et la confiscation, fait du prince souverain pour son intérêt propre. L'Antiquité pratiqua couramment la confiscation de propriétés privées (condamnés, pays vaincus, otages...) et dans nombre de cas, ces confiscations se firent au profit de l'État. La Res Publica laisse place sous l'Empire romain au domaine impérial (dominium principis). L'une des confiscations les plus spectaculaires du Moyen Âge fut celle opérée par le roi de France Philippe IV le Bel sur les biens des Templiers (13 octobre 1307). Cette confiscation au profit de l'État fut opérée par sanction, sans compensation financière. La Révolution française nationalise les biens d'Église dès le 10 octobre 1789. Les curés de campagne qui vivaient jusque là plutôt chichement sont ravis, car cette nationalisation s'accompagne d'un dédommagement sous forme de rente annuelle de 1 200 livres. Le clergé et l'assistance publique (hôpitaux et hospices) sont fonctionnarisés. Bonne réaction également chez les paysans catholiques qui pensent pouvoir agrandir leurs exploitation en rachetant ces terres. Le concordat de 1801 ne remet pas en cause cette nationalisation. La Révolution française décrète le 30 mars 1792 la confiscation des biens des nobles hostiles à la République, émigrés à l'étranger depuis le 1789. Cette confiscation au profit de l'État décidée à la veille de la guerre fut opérée par sanction, sans compensation financière. Mais à la restauration, un débat aura lieu sur la remise en cause de ces confiscations, la solution retenue étant (comme souvent dans ce genre de situation) une indemnisation (le « milliard des émigrés »).

Les nationalisations bolchéviques

La Russie bolchévique décrète l'abolition de la propriété foncière sans compensation dès le 8 novembre 1917 (26 octobre au calendrier orthodoxe). Les banques (27 décembre 1917), le commerce extérieur (2 mai 1918), l'industrie pétrolière (20 juin 1918) puis toute la grande industrie (28 juin 1918) furent ensuite nationalisés. Ces nationalisations provoquent un dérèglement total de l'économie aboutissant en 1921 à la mise en place de la nouvelle politique économique (NEP). Les nationalisations reprennent dès 1928, notamment dans le domaine agricole. Associée à la planification, elles permettront temporairement un développement accéléré de l'économie de l'URSS, et particulièrement de l'industrie lourde grâce au lourd tribut, humain et financier, prélevé sur les populations agricoles. Après la crise de 1929, le modèle de développement soviétique inspirera plusieurs démocraties. Voulant éviter les désagréments connus en URSS à ses débuts, la République populaire de Chine ne pratique pas de nationalisations massives entre 1949 et 1953. La nationalisation de l'industrie chinoise est ensuite opérée entre 1953 et 1957. On peut également évoquer les exemples cubains, vietnamiens ou algériens, notamment. Dans le cas de l'Algérie, l'idéologie apparaît moins présente. La façade est socialiste, mais le moteur du mouvement de nationalisations est plutôt d'ordre national.

Les nationalisations bolivariennes récentes d'Amérique du Sud

Les pratiques actuelles de Hugo Chavez et Evo Morales renouent avec ces méthodes (sans nationaliser de façon complète, mais en négociant avec les compagnies privées étrangères). Ils soutiennent que les nationalisations des ressources naturelles sera une source de budgets sociaux, et permettront une aide aux pays voisins. Ils s'inspirent du mouvement bolivariste. Du fait d'une compétence des personnels locaux limitée, principalement en Bolivie, les nationalisations reviennent le plus souvent à une simple augmentation des prix et à la redirection de la rente pétrolière vers les caisses de l'Etat. L'exploitation reste dévolue aux compagnies pétrolières.

Les nationalisations nationalistes

Du Mexique au Proche-Orient, en passant par l'Afrique, nombre de compagnies furent nationalisées afin d'échapper à une emprise étrangère. Les ressources pétrolières sont particulièrement visées par ces nationalisations, mais tous les secteurs d'activités sont touchés. La nationalisation du Canal de Suez en 1956 provoqua une très vive réaction franco-britannique, mais ce binôme dut admettre la décision égyptienne sous la pression des Américains et des Soviétiques.

Les nationalisations occidentales

Après la crise économique des années 1930, tous les pays occidentaux se dotent d'un secteur public. La Seconde Guerre mondiale amplifie le phénomène.

Royaume-Uni

Au Royaume-Uni, la Banque d'Angleterre est nationalisée en octobre 1945, les charbonnages en janvier 1947, les transports aériens en février 1947, les chemins de fer en janvier 1948. La sidérurgie fut nationalisée entre 1951 et 1953, puis nationalisée à nouveau en 1967. En 1976, les constructions automobiles et navales sont nationalisées. Margaret Thatcher entreprend un vaste programme de privatisations à partir de 1979. Ces privatisations rapportent 24 milliards de francs de l'époque entre 1979 et 1983, et plus de 120 entre 1983 et 1993. En 1991, privatisation des secteurs gaziers et électriques ; certaines compagnies nées de cette privatisation sont rachetées par l'entreprise publique française EDF-GDF à partir de 1998. Depuis 1997, et la victoire du Labour, Tony Blair ne modifie pas cette orientation, poursuivant même le programme de privatisations. Cette nouvelle approche est l'un des fondements du « New Labour ».

France

En France, la première nationalisation à caractère économique a lieu en 1907. L'État vole au secours de la « Compagnie ferroviaire de l'Ouest », en difficulté financière. En 1919, l'État prend le contrôle des mines de potasse d'Alsace. Ces premières nationalisations sont exceptionnelles, voire accidentelles. Mis à part une mince fraction de la gauche politique et syndicale, la nationalisation n'est pas une revendication majeure avant les années 1930. Le Front Populaire nationalise quelques usines d'armement (11 août 1936) et les Chemins de fer en créant la SNCF (31 août 1937). Le secteur de la construction aérienne est également partiellement nationalisé et décentralisé à Toulouse (1937). Á noter que le programme de nationalisations du Front Populaire était beaucoup plus important que celui effectivement réalisé. La Banque de France n'est pas nationalisée. Les freins à ces nationalisations sont de trois types. D'abord, la résistance patronale. Mis à part les sociétés très déficitaires comme celles des chemins de fer, les patrons sont très hostiles à ces nationalisations. Si les socialistes de la SFIO apparaissent favorables aux nationalisations, c'est moins vrai pour les radicaux et les communistes. Les radicaux se méfient de l'interventionnisme de l'État, tandis que les communistes rejettent une solution réformiste renforçant le système capitaliste. Dernier frein, enfin, les événements. Les réformes monétaires et les réformes de structure accaparent les gouvernements du Front Populaire entre 1936 et 1938. Cette période a le mérite d'ouvrir le débat concernant les nationalisations : qui, pourquoi et comment. Avant 1936, ce type de débats concernait seulement quelques initiés ; il est désormais sur la place publique. Durant l'Occupation allemande, le gouvernement de Vichy nationalise l'agence de presse Havas qui devient l'AFP à la Libération. Le programme du Conseil National de la Résistance (CNR) réclame dès 1944 le « retour à la nation de tous les grands moyens de productions monopolisées, fruits du travail commun, des sources d’énergie, des richesses du sous-sol, des compagnies d'assurance et des grandes banques ». Quatre raisons majeures expliquent ce choix. La sanction pour collaboration, la mise en place d'une « démocratie économique et sociale », la rationalisation de l'économie et l'urgence de la reconstruction. A la Libération, trois vagues de nationalisation se succèdent:
- 13 décembre 1944 au 16 janvier 1945 : Le Général de Gaulle nationalise par ordonnance, notamment, les houillères du Nord (14 décembre 1944), Renault (16 janvier 1945, sans compensation financière pour collaboration avec l'ennemi, qui devient une régie).
- 29 mai 1945 au 17 mai 1946 : Par une série de lois, les transports aériens (juin 1945), la Banque de France et les quatre plus grandes banques françaises (2 décembre 1945) suivent. Après le départ du Général de Gaulle, le gaz et l'électricité (loi du 8 avril 1946) et les onze plus importantes compagnies d'assurance (25 avril 1946) sont nationalisés.
- 23 février au 16 juin 1948 : Une troisième vague de bien moindre ampleur suit. La nationalisation des banques s'est effectuée de manière rapide, afin d'éviter des mouvements spéculatifs. Le projet de loi a été déposé le vendredi 30 novembre au soir, après la fermeture de la bourse, pour être voté le 2 décembre et publié au Journal Officiel dès le lendemain. ;Après la période de la Libération Des années 1950 à 1981, le secteur nationalisé change peu. En revanche, l'État accroît ses participations minoritaires dans un nombre important d'entreprises au cours de cette période. En avril 1967, le Rapport Nora dénonce la centralisation économique de l'État. Il préconise une orientation plus commerciale et moins politique des entreprises nationalisées. La télévision est exemplaire. Jugée stratégique, la télévision est alors sous la coupe directe et pesante du ministère de l'information. Ce carcan se desserre progressivement : 1968, introduction de la publicité ; 1969, suppression du ministère de l'information puis décret libéralisant le statut des personnels ; 1975, éclatement de l'ORTF en sept sociétés (TF1, Antenne 2, FR3, Radio France, INA, SFP, TDF) ; 1984, création de Canal+, première chaîne privée. L'élection du président de la République François Mitterrand s'accompagne d'une nouvelle vague de nationalisations indemnisées à hauteur de 39 milliards de francs. Ce plan de nationalisation figure au « programme commun de gouvernement » signé le 27 juin 1972 entre le Parti socialiste, le Parti communiste et les Radicaux de gauche et repris parmi les « 110 propositions » du candidat Mitterrand en 1980-81. La loi de nationalisation devient effective le 13 février 1982 et touche de nombreux secteurs : industrie (Thomson, Saint-Gobain-Pont-à-Mousson, Rhône-Poulenc, Pechiney-Ugine-Kihlmann, Sacilor, Usinor) ou finances (Paribas, Suez, CIC, Crédit du Nord, Crédit Commercial de France, Banque Rotschild, Banque Worms, Banque La Hénin...) tout particulièrement. En 1983, un salarié sur quatre travaille dans le secteur public. Ces entreprises qui jouent la carte de l'économie mixte en introduisant notamment des filiales sur le marché privé dès 1983, sont privatisées suite au retour aux affaires de la droite après leur succès aux élections législatives (16 mars 1986). C'est la première fois en France qu'un gouvernement pratique des « dénationalisations ». Le krach de 1987 met un terme à cette politique de privatisation. La réélection du président Mitterrand en 1988 donne naissance à la politique du « ni-ni » : ni nationalisation, ni privatisation. La victoire de la droite aux élections législatives de 1993 change la donne et une nouvelle vague de privatisations à partir du 19 juillet 1993 rend au secteur privé plus d'un million d'emplois. À la surprise de beaucoup, ce programme est également suivi par le gouvernement de la « gauche plurielle » dirigé par Lionel Jospin entre 1997 et 2002. On peut y voir, déjà, l'impact des problèmes croissants posés par la dette publique de la France. Au retour de la droite aux affaires en mai 2002, le mouvement de privatisations est ralenti en raison de la crise économique marquant la fin de la « bulle internet » et des résistances fortes des employés du secteur public (EDF-GDF, par exemple). Les privatisations reprennent les années suivantes : vente de la majorité du capital de France Télécom, réduction à 15% des parts dans Renault, ouverture du capital de Gaz de France, de la SNECMA, procédures d'ouverture pour Électricité de France, privatisation des sociétés d'autoroute...

Allemagne

En Allemagne, la République de Weimar procède à des nationalisations en 1920 (chemins de fer) puis en 1932 notamment : Dresdner Bank et industries sidérurgiques et métallurgiques. Le Troisième Reich ne pratiqua pas la nationalisation, pas plus que la privatisation : c'est par d'autres moyens qu'il gardait néanmoins un contrôle direct sur l'économie.

Italie

En Italie, le régime fasciste met en place l'Institut pour la reconstruction industrielle (IRI) qui prend le contrôle de plusieurs entreprises au nom de l'État. L'IRI reste en place après la chute du régime mussolinien, accentuant même son poids sur l'économie italienne après 1945. En dehors de l'IRI, notons la constitution de l'ENI (Ente Nazionale Idrocarburi) fondée par la loi du 10 février 1953. Au début des années 1970, on estime la secteur nationalisé italien à 30% des investissements industriels pour 10% du chiffre d'affaire.

Espagne

En Espagne, le régime franquiste met en place en 1941 un Instituto nacional de industrias (INI), qui joue un rôle majeur dans le développement industriel du pays. Hors l'INI, les chemins de fer sont également nationalisés en 1941 mais le reste de l'économie bien que soumis à controle important de l'état reste sous propriété privée.

Critique du concept

Sur le principe

La « nationalisation » n'est rien d'autre qu'un transfert de pouvoir économique détenu par quelques personnes vers la détention collective de ce pouvoir par quelques autres personnes faisant partie de l'appareil de l'État, afin de servir des objectifs supposés d'intérêt général. Cela s'accompagne de différences de comportements (les objectifs d'un service public ne sont pas toujours les mêmes que ceux du secteur privé, la rentabilité à court terme n'a aucun sens pour un service public, qui vise plutôt la satisfaction des besoins de la population sur le long terme). Le résultat est en général très différent même si dans certains secteurs cela sera de prime abord moins visible. De plus, la propriété par l'État — qui devient juge et partie — ne favorise pas forcément plus de transparence de l'information, cela dépend de la façon dont ces services sont organisés, mais le service dépendant de la collectivité et non plus d'intérêts privés, les obligations d'information seront dans la plupart des pays plus importants, dans certains pays peu démocratiques ce sera l'inverse. Dans certains pays, il arrive que les entreprises nationales et les services publics servent plus que dans d'autres les intérêts du pouvoir, notamment dans les pays pas ou peu démocratiques. Utilisés pour des objectifs essentiellement de pouvoir, ils ne peuvent assurer pleinement leur fonction normale, l'égalité des citoyens n'est plus respectée.

Sur la mise en œuvre

Dans la pratique les expériences ont un résultat qui est assez différent selon les pays et les secteurs concernés :
- la nationalisation-sanction apparaît comme une spoliation extra-judiciaire, rétroactive, bref en violation des principes généraux ;
- la nationalisation-sauvetage, qui met le contribuable au service du capitaliste défaillant, est politiquement délicate. Un soutien provisoire, sous forme de prêt par exemple, est souvent plus facile à faire accepter ;
- la nationalisation est un levier utile à la corruption et au clientélisme ;
- les tentatives de relance économique par l'appareil d'État ne sont pas toujours des succès probants (Cf. l'expérience française de 1981-1984), cela dépend des stratégies adoptées ;
- les entreprises nationales ne montrent pas d'avantages systématiques sur les entreprises privées, il n'y a pas de règle. Moins sensibles aux aspects commerciaux, elles peuvent être plus sensibles aux aspects techniques, ce qui peut les conduire à faire des investissements (y compris en matière de recherche) plus importants mais dont la rentabilité est plus douteuse. Leur grande faiblesse est que, par construction, elles sont plus violemment critiquées pour leurs échecs, puisque tout le monde est concerné. Leur grande force, un soutien sans faille du pouvoir, les rend parfois trop confiantes ce qui conduit à des opérations trop risquées et des scandales particulièrement mémorables (Crédit Lyonnais en France). En outre, elles peuvent obtenir des conditions d'exercice trop laxistes sur certains points, alors que l'État contrôlerait plus scrupuleusement des entreprises privées (mais, inversement, les fonctionnaires des entreprises nationales peuvent révéler ou dénoncer plus facilement des abus et des violations de règles générales, que des employés privés). Enfin, elles peuvent servir de « laboratoire » à des idées politiques, au frais du contribuable : au milieu des années 1980, avant la privatisation de Renault, le groupe Peugeot affirmait que pendant sa période publique le groupe public aurait coûté à l'État français une somme comparable à celle que lui aurait rapporté le groupe privé.
- il est toutefois possible pour la gestion des monopoles naturels de recourir à d'autres méthodes que la nationalisation (la mise sous tutelle d'une autorité spécialisée, des réglementations très précises qui sont un contrôle de fait, etc.)
- la propriété étatique ne démontre pas systématiquement d'avantages sur la propriété privée, tout dépend de la façon dont elle est gérée et des objectifs qui lui sont donnés.

Voir aussi

- Privatisation
- Services publics, Capital public, Capitalisme d'État, Étatisme
- Collectivisation Catégorie:Économie publique bg:Национализация bn:জাতীয়করণ cs:Znárodnění de:Verstaatlichung en:Nationalization es:Estatización fi:Kansallistaminen he:הלאמה hu:Államosítás id:Nasionalisasi ja:国有化 lt:Nacionalizacija nl:Nationalisering nn:Nasjonalisering no:Nasjonalisering pl:Nacjonalizacja pt:Nacionalização ro:Naţionalizare ru:Национализация sl:Nacionalizacija sv:Förstatligande uk:Націоналізація zh:國有化
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