Séparation des pouvoirs

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La séparation des pouvoirs est un principe de répartition des différentes fonctions de l'État, qui sont confiées à différentes composantes de ce dernier. On retient le plus souvent la classification de Montesquieu, appelée Trias Politica :
- le pouvoir législatif, confié au parlement ;
- le pouvoir exécutif, confié au gouvernement, à la tête duquel se trouve un chef d'État et / ou de gouvernement ;
- le pouvoir judiciaire
Séparation des pouvoirs

La séparation des pouvoirs est un principe de répartition des différentes fonctions de l'État, qui sont confiées à différentes composantes de ce dernier. On retient le plus souvent la classification de Montesquieu, appelée Trias Politica :
- le pouvoir législatif, confié au parlement ;
- le pouvoir exécutif, confié au gouvernement, à la tête duquel se trouve un chef d'État et / ou de gouvernement ;
- le pouvoir judiciaire, confié au juge. Mais il arrive fréquemment qu'on ne parle que des deux premiers. La séparation des pouvoirs a été, pour l'essentiel, élaborée par Locke et Montesquieu, mais de manière bien différente de ce que l'on conceptualise aujourd'hui. En effet, les philosophes des Lumières ne concevaient qu'un simple agencement entre différentes puissances équilibrées, qui se partageraient les différentes fonctions de l'État. À partir des révolutions américaine et française, cependant, les juristes ont déformé cette théorie pour en faire un modèle juridique où chaque puissance aurait le monopole d'une des fonctions et ne pourrait être influencée par une autre. Cette évolution du concept a permis une classification des régimes politiques, où l'on distingue maintenant entre régime parlementaire (séparation souple des pouvoirs, comme celle de Locke ou de Montesquieu) et régime présidentiel (séparation stricte des pouvoirs, telle qu'énoncée par les juristes). Ce concept classique a donc souvent été modifié, voire déformé, au cours du temps pour répondre aux exigences pratiques. On distingue notamment aujourd'hui plus volontiers entre séparation horizontale (séparation classique) et verticale des pouvoirs de l'État : il s'agit ici d'une répartition à des échelons territoriaux distincts (fédéralisme, décentralisation...). Cependant, l'intérêt principal de cette séparation des pouvoirs (stricte ou souple, verticale ou horizontale) ne réside pas dans une simple classification juridique des régimes politiques. L'objectif de cette séparation des pouvoirs est d'avoir des institutions étatiques qui respecteraient au mieux les libertés des individus. La séparation des pouvoirs est donc devenue aujourd'hui un élément fondamental des régimes démocratiques, quoique les deux notions ne se recoupent pas entièrement (il n'y a pas de séparation des pouvoirs dans une démocratie directe). À ce propos, la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen affirme que : "Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution."Article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789.

Évolution du concept

Le prélude : la classification des pouvoirs d'Aristote

Contexte

Aristote (-384 à -322 av. J.-C.) cherche, dans La Politique, à introduire plus de rationalité pour organiser la cité grecque. Comme son maître Platon, il était en partie un idéaliste, puisqu'il souhaitait créer une cité idéale ; mais sa méthode de travail reste fondée sur l'observation du réel (il était donc également un réaliste), ce qui lui permet de classer les différentes constitutions des cités, afin de les analyser et de les comparer.

Contenu

Aristote "Dans tout État, il est trois parties, dont le législateur, s'il est sage, s'occupera, par-dessus tout, à bien régler les intérêts. Ces trois parties une fois bien organisées, l'État tout entier est nécessairement bien organisé lui-même ; et les États ne peuvent différer réellement que par l'organisation différente de ces trois éléments."Politique, livre VI, chapitre XI, § 1, 3 édition, Paris, Ladrange, 1874 . Aristote distingue ainsi trois parties de l'État :
- l'assemblée générale délibérant sur les affaires publiques (équivalent d'un parlement) ;
- le corps des magistrats (gouvernement) ;
- le corps judiciaire.

Critique

L'apport d'Aristote n'est pas de proposer un mode de répartition des compétences dans l'État, mais de distinguer des composantes celui-ci, afin de mieux comprendre son fonctionnement et pour qu'il soit bien organisé. Cette répartition tripartite est une simple distinction fonctionnelle. Les pouvoirs sont intellectuellement distingués, mais en fait aucunement séparés : l'assemblée peut siéger en tribunal, les magistrats jugent en même temps qu'ils gouvernent.

La balance des pouvoirs vue par les philosophes des Lumières

La balance des pouvoirs était une théorie médiévale anglaise selon laquelle le modèle anglais était l'un des meilleurs régimes car l'un des plus stables. La raison en était que la formation politique de la curia regis (cour du roi) représentait l'ensemble des institutions : le roi, accompagné de quelques conseillers juges, les lords et les représentants des bourgs et comtés (circonscriptions rurales et urbaines) : c'est-à-dire une répartition équilibrée entre le roi, les nobles et le peuple. Cette théorie va être reprise entre les deux révolutions anglaises (milieu ) par les philosophes des Lumières pour expliquer la distribution des pouvoirs entre ces trois organes de l'État.

Locke : reprise de la théorie médiévale de la balance des pouvoirs

Contexte
John Locke Au , en Angleterre, les institutions font face à des crises (les deux révolutions), car le parlement, qui émerge lentement, s'oppose au roi qui tente de réaffirmer l'absolutisme. Ce faisant, le parlement désigne son homme de main Oliver Cromwell pour réorganiser les rangs de l'armée. Mais, face au refus du Parlement de juger le roi, Cromwell prend le pouvoir et instaure une dictature, qui amène à la condamnation à mort de Charles I par le Parlement croupion (Rump Parliament), réduit à une simple chambre d'enregistrement des actes ministériels. Petit à petit, l'idée d'une certaine séparation des pouvoirs apparaît, car l'on ne veut pas :
- que le roi s'arroge le pouvoir du parlement (retour à l'absolutisme) ;
- ou au contraire que celui qui applique les lois soit l'homme de main du parlement. La théorie médiévale de la balance des pouvoirs est alors reprise et réutilisée pour justifier une certaine séparation entre le législatif et l'exécutif. À partir de cela, John Locke (1632-1704) va alors élaborer la première véritable théorie d'une séparation (ou plutôt distribution) des pouvoirs. Son analyse est clairement liée au contexte historique de la rédaction de ses essais. Il justifie la Glorieuse Révolution (1688-1689), dirigée contre l’absolutisme des Stuart et qui a permis la limitation du pouvoir royal au profit du parlement anglais. Il plaide pour une monarchie contractuelle (c'est-à-dire, vu qu'il était l'un des théoriciens du contrat social, constitutionnelle). Pour lui, la liberté n’existe que si la monarchie est limitée et si le parlement exerce ses pouvoirs.
Contenu
John Locke, dans son Traité du gouvernement civil (1690), a d'abord introduit trois formes de pouvoirs. Il distinguait :
- le pouvoir législatif qui crée les lois ;
- le pouvoir exécutif qui veille à l'exécution des lois ;
- le pouvoir fédératif ou confédératif (selon les traductions) qui mène les relations internationales, en particulier le pouvoir de faire la guerre, conclure des traités, établir des relations diplomatiques (on parlerait aujourd'hui de la politique étrangère et de défense). Il qualifie ce pouvoir de naturel.
Critique
La doctrine de Locke n'est pas celle d'une véritable séparation des pouvoirs, et ce, pour deux raisons :
- il y a seulement une distinction entre des pouvoirs, qui collaborent. Le pouvoir législatif doit être clairement séparé des autres pouvoirs, mais les pouvoirs exécutif et (con)fédératif doivent, eux, être réunis.
- il n'y a pas d'égalité entre eux ; la fonction législative est prééminente, sous réserve :
- des droits naturels et imprescriptibles reconnus au peuple ;
- de la prérogative royale, qui est le privilège laissé à l’exécutif (le roi), de trancher en cas de péril public, y compris en matière législative.

Montesquieu : reprise de la philosophie de Locke

Montesquieu n'admet pas non plus une séparation, mais une simple distinction ou distribution des pouvoirs entre les puissances.
Contexte
Au début du en France, la monarchie est devenue absolutiste avec l'apogée de Louis XIV. Cependant, à l'époque où Montesquieu écrit De l'esprit des lois (1748), le roi Louis XV n'a certainement pas la même carrure que son prédécesseur (bien qu'il fût surnommé le Bien-Aimé dans la première partie de son règne, Louis XV au contraire essuya de nombreuses critiques). Charles Louis de Secondat, baron de La Brède et de Montesquieu (1689-1755) est un petit noble (noblesse de robe), qui a hérité de sa fonction de magistrat. Il a la nostalgie d'une époque où les petits seigneurs (comme lui) avaient le véritable pouvoir, avant que le roi ne centralise et ne concentre tous les pouvoirs. Il va donc conceptualiser une vision archaïque de la société où les nobles ont un grand pouvoir. Pour contribuer à sa théorie, Montesquieu prit pour exemple la monarchie britannique, dans laquelle se développait le parlementarisme depuis quelques années (Livre XI). Cependant, il n'a fait qu'étudier sommairement ce système monarchique ; de nombreuses erreurs de fait sont présentes dans son œuvre.
Contenu
Montesquieu en 1728. Le but de cette distinction est d'empêcher qu'une seule personne ou un groupe restreint de personnes concentrent excessivement en leurs mains tous les pouvoirs de l'État : "C'est une expérience éternelle, que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser ; il va jusqu'à ce qu'il trouve des limites"De l'esprit des lois, livre XI, 1748.. Son objectif est d'instaurer la liberté ; celle-ci sera mieux à même d'être effective dans un système modéré. La séparation des pouvoirs est donc un moyen pour arriver à cette fin. Il propose donc de distribuer les pouvoirs à différents organes, pour que les pouvoirs des uns limitent les pouvoirs des autres. Ces organes pouvant avoir des intérêts non convergents, il estime que les droits des sujets sont mieux garantis. L'établissement d'un régime despotique devient également plus difficile (quoi que non impossible). Reprenant Locke, il opère une distinction tripartite appelée Trias Politica :
- il conserve la fonction législative, exercée par la puissance législative, qui sont les deux chambres du parlement représentant deux corps : la noblesse et le peuple ;
- il fusionne les fonctions fédérative et exécutive, exercées par la puissance exécutive, le monarque ;
- il y adjoint une troisième fonction : la fonction judiciaire, qui ne doit pas être identifiée à un corps social particulier et qui doit appliquer la loi et non exprimer une opinion particulière. "Il y a, dans chaque État, trois sortes de pouvoir : la puissance législative, la puissance exécutrice des choses qui dépendent du choix des gens et la puissance exécutrice de celles qui dépendent du droit civil. Lorsque, dans la même personne ou dans le même corps de magistrature, la puissance législative est réunie à la puissance exécutrice, il n'y a point de liberté; il n'y a point encore de liberté, si la puissance de juger n'est pas séparée de la puissance législative et de l'exécutrice." Sa théorie fait plutôt référence à une distribution des pouvoirs qui assure un équilibre entre les institutions. La puissance législative et la puissance exécutrice ne sont nullement dépourvues de toute faculté d’intervention l’une sur l’autre : le pouvoir exécutif a un droit de veto sur le parlement et celui-ci a des pouvoirs de contrôle sur l'action du pouvoir exécutif. Ces puissances vont "de concert" : les organes sont séparés mais leurs fonctions peuvent être partagées (séparation organique mais non fonctionnelle). Chacun d'entre eux a à la fois la faculté de statuer et d'empêcher : "J'appelle faculté de statuer, le droit d'ordonner par soi même ou de corriger ce qui a été ordonné par un autre. J'appelle faculté d'empêcher, le droit de rendre nulle une résolution prise par quelqu'un d'autre". Dans l'esprit de Montesquieu, seule la puissance de juger doit être séparée des autres pouvoirs, car la justice doit être indépendante. Cela permet d'éviter le risque toujours présent d'un retour au despotisme (absolutisme royal), vu que l'exécutif et le législatif ne sont pas séparés mais simplement distribués entre le roi et les chambres. À cette fin, il faut faire du judiciaire une institution permanente, une puissance visible. Il faut qu'il ait une vraie marge de manœuvre quant à l'application des lois, celles-ci étant complexes et devant s'articuler entre elles (us et coutumes, privilèges du roi, des nobles, des prêtres, des villes bourgeoises...). En particulier, il doit faire respecter les lois fondamentales du royaume de France, qui s'imposent même au roi (Montesquieu prélude ici le contrôle de constitutionnalité). Cependant, même cette puissance n'est pas entièrement séparée des deux autres. Ainsi, Montesquieu envisageait que :
- le roi puisse approuver (par la sanction royale) ou rejeter une loi (par l'usage du droit de veto, c'est-à-dire la faculté d'empêcher le législatif) ;
- le législatif puisse contrôler l’application des lois qu’il a votées (faculté d'empêcher l'exécutif) ;
- le législatif empiète sur la fonction juridictionnelle :
- le législatif est le seul à pouvoir accorder l’amnistie (suppression du caractère illégal d'un acte) ;
- le législatif peut s’ériger en tribunal en deux circonstances particulières :
-
- en matière de procès pénal, les nobles ne peuvent être jugés que par leurs pairs ;
-
- en matière de procès politique, la chambre basse accuse et chambre haute juge (procédure de l'impeachment qui s'était développée en Grande-Bretagne). N.B. : il faut rappeler que les parlements, dépositaires du pouvoir législatif, étaient, avant d'être des organes créant la loi, des cours de justice (curia regis : d'où l'expression le roi en son parlement). Aujourd'hui, des reliquats de cette fonction existent toujours. On peut noter ainsi la composition de la Haute Cour de justice ou de la Cour de justice de la République en France. L'exemple qu'il choisit pour illustrer ses propos est la Grande Bretagne, où le Roi, la chambre des Communes et la chambre des Lords participent à la fonction législative mais la chambre des Communes est la seule à statuer, tandis que les deux autres pouvoirs empêchent. De plus, selon lui, la Grande-Bretagne est une quasi république, car la puissance judiciaire se contenterait d'être la bouche du roi en raison de son inexistence institutionnelle permanente (la fonction de juge est exercée par des jurys renouvelés) : "Des trois pouvoirs, celui de juger est en quelque façon nul". Cela est faux historiquement, puisque il y a eu de grandes constructions jurisprudentielles en Grande-Bretagne.
Critique
- Montesquieu n'a jamais employé le terme de "séparation" ; il prône une collaboration et une distribution des pouvoirs, pas une opposition des organes (il parle "de combinaison, de fusion et de liaison des pouvoirs") . Cette distribution n'est donc qu'organique ; les fonctions sont mélangées, l'objectif étant un contrôle mutuel des pouvoirs, afin d'empêcher le despotisme.
- Montesquieu se préoccupait des libertés individuelles. Sa conception des libertés se limitait surtout au respect de la loi. Les nobles et autres corps intermédiaires étant ceux qui avaient le plus d'intérêt à la sauvegarde des libertés, il leur revenait de les protéger contre l'absolutisme royal. Sa vision n'a donc rien de démocratique, puisque l'objectif de sa pensée est un retour archaïque à une société où les nobles auraient le pouvoir (l'analyse sociologique de la philosophie de Montesquieu a notamment été faite par Althusser, voir infra). L'aboutissement de la distinction des puissances est donc, pour lui, la décentralisation (retour au pouvoir des seigneurs locaux au détriment du roi). Cette idée d'un mode de répartition du pouvoir à différents niveaux territoriaux a souvent été reprise, notamment par Tocqueville.
- Enfin, on voit mal l'intérêt d'une nouvelle catégorie de pouvoir, le judiciaire, qui applique les lois. Cette puissance ne peut (et n'a jamais été) au même niveau que les deux autres. Il faut par ailleurs rappeler que Montesquieu était magistrat. Le refus de Montesquieu d'identifier cette fonction à un corps social particulier signifie seulement en pratique qu'elle n'appartient pas seulement aux nobles de robe, mais à l'ensemble des corps intermédiaires : tous les privilégiés (noblesse d'épée, prêtres et villes bourgeoises dans une moindre mesure). Le but de Montesquieu est de faire du juge, et donc des intermédiaires, une institution permanente, une puissance visible ayant une vraie marge de manœuvre en ce qui concerne l'application de la loi, justifiant cette position par le fait que les lois sont complexes et qu'il faut articuler les différents droits.

L'intermédiaire de Rousseau

Contexte

Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) est au carrefour des philosophies. Grandement influencé par les philosophes classiques, en particulier Hobbes, Locke et Montesquieu (eux-mêmes influencés par la philosophie antique de Platon et Aristote), il est aussi le précurseur de l'idée révolutionnaire, en particulier celle de Sieyès. Il en résulte une philosophie hybride toute en nuances.

Contenu

Jean-Jacques Rousseau Rousseau préconisa également le rejet du cumul de la fonction exécutive et législative par un même organe : "il n'est pas bon que celui qui fait les lois les exécute, ni que le corps du peuple détourne son attention des vues générales pour les donner aux objets particuliers".Du contrat social ou Principes du droit politique, 1762. Il fit une étude plus poussée sur les formes d'imbrication des composantes de l'État dans l'une de ses dernières œuvres, Considérations sur le gouvernement de Pologne, qu'il écrivit entre 1771 et 1772 pour le compte de propriétaires terriens polonais qui souhaitaient établir une constitutionConsidérations sur le gouvernement de Pologne et sur sa réformation projetée, 1882 (publication posthume), p.975 et suivantes .. Il se posa la question de savoir par quels moyens éviter la dictature (confusion des pouvoirs au profit de l'exécutif), c'est-à-dire comment conserver la puissance législative. Pour étayer sa théorie, il analysa le régime de la Pologne. Selon lui, deux moyens furent utilisés en Pologne :
- la division de la puissance exécutive ;
- le rapide passage entre différentes mains de cette puissance, qui empêche une appropriation personnelle du pouvoir. Par conséquent, "la puissance exécutive, ainsi divisée et passagère, sera plus subordonnée à la législative." Néanmoins, il ne recommanda pas ce système, car selon lui "si sont trop séparées, elles manqueront de concert, et bientôt, se contrecarrant mutuellement, elles useront presque toutes leurs forces les unes contre les autres, jusqu'à ce qu'une d'entre elles ait pris l'ascendant et les domine toutes..." Ainsi, s'il est impossible de gouverner à cause de la trop grande fragmentation du pouvoir exécutif, l'un des détenteurs de ce pouvoir s'imposera comme pouvoir unificateur sur tous les autres et ce sera alors la dictature. Rousseau prôna un modèle de séparation des pouvoirs :
- où il doit y avoir une spécialisation des pouvoirs : "C'est un vice dans la Constitution polonaise que la législation et l'administration n'y soient pas assez distinguées, et que la Diète exerçant le pouvoir législatif y mêle des parties d'administration, fasse indifféremment des actes de souveraineté et de gouvernement..." ;
- mais où l'exécutif doit être dépendant du législatif pour éviter la dictature : "Pour que l'administration soit forte, bonne et marche bien à son but, toute la puissance exécutive doit être dans les mêmes mains: mais il ne suffit pas que ces mains changent ; il faut qu'elles n'agissent, s'il est possible, que sous les yeux du Législateur, et que ce soit lui qui les guide. Voilà le vrai secret pour qu'elles n'usurpent pas son autorité." Cette dépendance n'est pas réciproque, puisqu'il ne recommande en aucun cas que le législatif soit dépendant de l'exécutif.

Critique

Rousseau prend pour point de départ de son analyse le fait qu'il est nécessaire d'éviter la dictature. Il ne prend donc pas en compte le danger inverse des régimes d'assemblée (confusion des pouvoirs au profit du législatif), car l'assemblée est détentrice de la volonté générale, qui, par postulat, ne peut mal faire.

La séparation des pouvoirs : Sieyès et les juristes du

Contexte

Emmanuel-Joseph Sieyès Au début du , en Grande Bretagne, Henri Saint Jean de Bolingbroke (1678-1751) donne une valeur constitutionnelle (donc s'imposant aux différentes institutions étatiques, en particulier le roi) au principe d'indépendance mutuelle des pouvoirs (couronne, chambre des communes et chambre des lords). Cette théorie sera reprise par la suite par les colons américains lorsqu'ils élaboreront la Constitution fédérale des États-Unis. Cependant ce n'était encore qu'un simple principe, pas une théorie juridique d'une véritable séparation des pouvoirs étatiques. L'abbé Sieyès, dans la manière dont il a rédigé les textes constitutionnels sous la Révolution française (Constitutions de 1791 et 1793), et à sa suite les juristes français (publicistes) tels que Léon Duguit ou Adhémar Esmein de la seconde moitié du XIX, ont élaboré une telle théorie. Reprenant et déformant Montesquieu, ils vont séparer les trois pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, en empêchant que les uns aient une influence sur les autres.

Contenu

Deux caractéristiques se recoupent dans ces doctrines :
- la spécialisation des pouvoirs : chaque pouvoir a le monopole de sa fonction ;
- 'indépendance' des pouvoirs : il n'y a aucun contact entre les pouvoirs, pas de poids ni de contre-poids.

Critique

Selon le professeur de droit public Raymond Carré de Malberg (1861-1955), la séparation des pouvoirs, telle que redéfinie par Sieyès, n'existe nulle part en pratique (même dans les régimes présidentiels à séparation stricte, voir infra, les États-Unis), car une séparation aussi rigide ne peut fonctionner ainsi. Selon lui, la séparation des pouvoirs est conditionnée par leur équilibre entre eux. Dans cette théorie classique, comme les pouvoirs sont complètement séparés, ils ne peuvent se faire équilibre car il n'y a pas de point de contact entre eux (responsabilité gouvernementale ou dissolution de l'assemblée). Un équilibre des pouvoirs supposerait que les fonction exercées soient équivalentes : un pouvoir subordonné ne peut jamais arrêter un pouvoir supérieur. Or, l’activité de faire les lois n’est pas équivalente à celle qui consiste à les exécuter. L’exécution est, par définition, subordonnée à la législation. De même, le pouvoir judiciaire n'a jamais été l'équivalent des deux autres.

La séparation des pouvoirs et la classification classique des régimes politiques

Évolution des critères de classification

L'un des grands bouleversement qu'aura apporté Montesquieu est d'avoir permis d'inverser les modèles de classification des régimes politiques antérieurs.

La pensée grecque ou la classification des régimes selon les gouvernants

Depuis l'Antiquité, on formulait des modèles qui se distinguaient selon les gouvernants. C'était notamment le cas de Platon et de son disciple Aristote. La notion de fondement du régime sera reprise très souvent par la suite. Pour Aristote, les formes de gouvernement sont perverties lorsque les gouvernants cherchent leur intérêt propre plutôt qu'à bien gouverner la Cité. Les régimes sont classés selon leur valeur idéale (quoique en pratique, le meilleur gouvernement reste celui qui est le plus adapté à la Cité ; Aristote mélange donc l'idéalisme et le réalisme). Ainsi, parmi les formes justes de gouvernement, la meilleure est la république et la moins bonne la monarchie ; parallèlement, le moins perverti des régimes est la démocratie tandis que le pire est la tyrannie. Néanmoins, si le meilleur des régimes reste la politeia (république), celui-ci n'est pas réalisable en pratique et ne peut se trouver que sous la forme de la démocratie ; l'aristocratie, puis la monarchie, formes justes de gouvernement, lui sont donc préférables. Thomas Hobbes Le modèle typique antique fut simplifié par Thomas Hobbes (1588–1679) : "La différence qui existe entre les Républiques repose sur celle qui se trouve entre leurs souverains"Le Léviathan, 1651, .. Il en résulte une classification tripartite entre :
- la monarchie : le gouvernement d'un seul ;
- 'aristocratie' : le gouvernement de plusieurs : "C’est l’assemblée d’une partie seulement de l’ensemble" ;
- la démocratie (qu'il appelle également république populaire) : le gouvernement de tous : "C’est l’assemblée de tous qui voudront part à la réunion".

Montesquieu ou la classification des régimes selon les gouvernés

Montesquieu va essayer de présenter une nouvelle classification des régimes politiques. Ce faisant, il va être amené à prendre comme point de départ les gouvernés. Plus précisément, son modèle de classification répond à la question : les gouvernés peuvent-ils jouir de leurs libertés ? Son modèle est donc le suivant :
- despotisme (on dirait aujourd'hui une dictature) : pas de séparation des pouvoirs, donc pas de liberté ;
- monarchie : séparation des pouvoirs limitée, mais avec des garde-fous (le respect des lois fondamentales assuré par l'existence de corps intermédiaires, en particulier la noblesse) ;
- république, où il y a la séparation des pouvoirs la plus importante, qui peut être de deux ordres :
- aristocratique (on dirait aujourd'hui oligarchique) ;
- démocratique. On voit tout de même l'influence des typologies antiques, notamment celles de Platon et Aristote, dans la classification de Montesquieu. La sous-distinction entre républiques aristocratique et démocratique ne repose presque entièrement que sur les gouvernants. En outre, il associe, comme ces deux précédents auteurs, les régimes à un principe. Le despotisme repose sur la crainte ; la monarchie sur honneur ; la république sur la vertu. Pour Montesquieu, peu importe quel régime l'on choisit, tant que ce n'est pas le despotisme. Cependant, la république a des risques de dérives en raison de la démagogie ; c'est donc un régime à éviter. D'un autre côté, la monarchie risque toujours, en raison de la simple distribution des pouvoirs entre législatif et exécutif (pas de séparation des pouvoirs), de dériver vers le despotisme. Pour éviter cela, il faut que la monarchie soit modérée. Cette modération s'opère par la présence d'intermédiaires ayant une troisième puissance, la puissance judiciaire, indépendante des deux autres (exécutive / législative). La monarchie modérée est donc pour lui le meilleur des régimes. Néanmoins, avec l'évolution des régimes, on ne peut plus aujourd'hui garder cette classification : on peut difficilement classer dans un même régime les monarchies telles que le Royaume-Uni où le roi est effacé et les monarchies comme le Maroc où le roi au contraire est, de fait, à la tête de l'exécutif. Cependant, le principe de la classification par les gouvernés demeure, puisque l'on distingue aujourd'hui entre régimes de séparation des pouvoirs (connotation positive) et régimes de confusion des pouvoirs (connotation négative)

Weber ou la synthèse des classifications

Le sociologue Max Weber (1864-1920) indique que dans toute science humaine, il y a nécessairement intervention humaine, donc une part d'irrationnel. Cependant, il est possible de déterminer certains schémas, qu'il nomme "idéal-type", qui sont une simplification du réel et ne permettent pas de tout comprendre. Mais classer des régimes politiques, ce n'est donc pas seulement les comprendre, il y a toujours une part de jugement de valeur. En particulier, chez Montesquieu, un mauvais régime sera celui où il n'y aura pas de séparation des pouvoirs. Toute la pensée constitutionnelle du sera fondée sur ce postulat qu'un bon régime politique est un régime assurant une séparation équilibrée des pouvoirs. La classification des régimes répond alors à deux questions :
- qui gouverne ? C'est là qu'intervient l'idéal-type : pour savoir qui gouverne, il s'agit de déterminer comment une personne peut arriver au pouvoir (de quelle façon est transmise l'autorité)Économie et société, tomes 1 et 2, Plon, 1921 (publication posthume), p.289 et suivantes. :
- autorité coutumière ou traditionnelle : elle suppose la "croyance quotidienne en la sainteté de traditions valables de tout temps et en la légitimité de ceux qui sont appelés à exercer l’autorité par ces moyens" : ce sont, en particulier, les rois ;
- autorité charismatique : elle repose sur "la soumission extraordinaire au caractère sacré, à la vertu héroïque ou à la valeur exemplaire d’une personne, ou encore émanant d’ordres révélés ou émis par celle-ci" : il s'agit d'une personnalité qui fascine ; son pouvoir est alors transmis à ses héritiers, mais de façon dégradée, car il y a routinisation. Ce peut être des (quasi-)dictateurs, comme Napoléon I et Napoléon III, des prophètes ou des sages ;
- autorité légale-rationnelle : c'est la "croyance en la légalité des règlements arrêtés et du droit de donner des directives qu’ont ceux qui sont appelés à exercer la domination par ces moyens" : ce sont les régimes politiques contemporains, dans lesquels l'autorité arrive au pouvoir par des mécanismes de droit perçus comme justes (élection), ce qui permet aux élus d'avoir de l'autorité, c'est-à-dire le pouvoir de prendre des lois qui soient considérées par tous comme justes et qui sont donc obéies. Max Weber en 1894
- de quelle manière est aménagé le pouvoir ? C'est-à-dire qui est celui qui a le véritable pouvoir et quels sont les rapports qu'il a avec les autres pouvoirs. Le problème est que souvent ces deux questions sont confondues, alors qu'elles répondent à deux logiques différentes. Par exemple,
- dans un régime parlementaire :
- domination du parlement ;
- en réalité c'est le premier ministre qui a le pouvoir ;
- dans un régime présidentiel :
- domination du président ;
- en réalité, dans un régime présidentiel de séparation des pouvoirs stricte, le président a très peu de pouvoirs, c'est donc plutôt le congrès qui a le véritable pouvoir. (D'ailleurs, en anglais, le terme de régime présidentiel est synonyme de "congressional system").

Les régimes de séparation des pouvoirs : régimes parlementaire et présidentiel

Après Sieyès, on va considérer que la forme de distinction des pouvoirs de Montesquieu était une forme de séparation souple, à l'opposé d'une séparation des pouvoirs stricte ou rigide, qui qualifiait la séparation présentée par Sieyès. Cette différence entre les deux se traduit dans les régimes politiques par une différence entre :
- d'une part, les régimes parlementaires où il y a interdépendance des pouvoirs (moyens d'action réciproques) et collaboration dans les fonctions (les pouvoirs se partagent toutes les fonctions) ;
- et d'autre part, les régimes présidentiels où il y a indépendance des pouvoirs (pas de moyens d'action réciproques) et spécialisation des fonctions (monopole d'un pouvoir sur une fonction). Néanmoins cette distinction classique est imparfaite, puisque certains régimes ne peuvent être classés avec ces seuls critères, en particulier à cause de l'évolution des régimes. D'autres catégories sont alors venues se rajouter au couple régime présidentiel / régime parlementaire, mais ces catégories sont critiquables également. Alors qu'au départ, une multitude de critères jouaient pour la distinction entre régimes présidentiels et régimes parlementaires (correspondant respectivement à une séparation stricte ou souple des pouvoirs), on en retient aujourd'hui généralement plus que deux : l'absence ou la présence de moyens de révocabilité mutuels, que sont le droit de dissolution (du parlement ou d'une de ses chambres par l'exécutif) et la responsabilité gouvernementale (devant le parlement).

L'origine du débat : le soutien de la couronne britannique par les parlementaires

Au , la Couronne d'Angleterre connaît une profonde déstabilisation en raison de l'utilisation systématisée de la procédure de l'impeachment (1670-1680) par les parlementaires à l'encontre des ministres du roi qui appliquent sa politique. En riposte, la Couronne va se mettre à acheter les votes des parlementaires pour avoir un groupe de soutien permanent de sa politique (apparition du système des partis politiques). D'abord ne représentant qu'une trentaine de parlementaires sous Charles I, la corruption va se généraliser, à tel point que sous le ministère du Lord High Treasurer Robert Walpole (1721-1742), un tiers des chambres (ainsi que les électeurs) seront acquis au roi de la sorte. À partir de ces faits, deux positions vont s'opposer.
Walpole : la corruption comme moyen d'harmoniser les pouvoirs
Robert Walpole Ceux qui sont pour le renforcement du gouvernement et estiment qu'il est légitime qu'il ait un soutien au parlement vont prôner un régime parlementaire avec séparation des pouvoirs souple. C'est la position de Robert Walpole (1676-1745) : selon lui, même s'il y a de la corruption, celle-ci n'est pas criminelle. De plus, elle a un énorme avantage : elle permet de donner de l'élasticité à la séparation des pouvoirs, car les positions des trois organes du king in parliament (formation politique de la curia regis) sont harmonisées :
- le roi, accompagné de quelques juges conseillers (qui deviendront plus tard le cabinet) ;
- les représentants de la noblesse (chambre haute du parlement) ;
- les représentants du peuple (chambre basse). Par la suite, le gouvernement lui-même deviendra un facteur d'assouplissement, car le cabinet sera conçu comme l'intermédiaire entre la couronne et le parlement. Ce sera la position adoptée par la Grande-Bretagne.
Bolingbroke : la corruption menace de la balance des pouvoirs
Henri Saint Jean de Bolingbroke Ceux qui sont contre la corruption des parlementaires par la couronne vont adopter une position de séparation des pouvoirs stricte, d'où va résulter le régime présidentiel américain. Elle sera défendue notamment par Henri Saint Jean de Bolingbroke (1678-1751), parlementaire opposé à Walpole. Il donne une valeur constitutionnelle (donc s'imposant aux différentes institutions étatiques, en particulier le roi) au principe d'indépendance mutuelle des pouvoirs (couronne, chambre des communes et chambre des lords). La couronne, par la corruption, devient un danger pour ce principe. Si elle réussissait à obtenir un soutien parlementaire, il y aurait un risque de retour à l'absolutisme (qui a déjà provoqué deux révolutions). Le roi pourrait alors faire adopter toutes les lois qu'il souhaiterait, même à l'encontre de la liberté des sujets. En particulier, il développe une théorie du complot selon laquelle les parlementaires corrompus, au lieu de préserver le principe de représentation du peuple qui est à leur charge en matière de vote de tout nouvel impôt, vont augmenter ceux-ci, car il est dans leur intérêt :
- de faire prévaloir les intérêts de la couronne qui les corrompt ;
- que la couronne ait plus d'argent, vu que cet argent leur revient lorsqu'elle les paye pour les corrompre. Cette théorie, qui ne sera pas appliquée au Royaume-Uni, sera pourtant reprise par les colons des États-Unis.

Régimes parlementaires et séparation souple des pouvoirs

Dans un régime parlementaire, la séparation des pouvoirs est souple, puisque les pouvoirs ont des moyens d'actions les uns sur les autres (système de poids et contrepoids), notamment la possibilité pour l'exécutif de dissoudre le parlement, qui est la contrepartie de la responsabilité du gouvernement devant le parlement.
Les critères
Interdépendance
Le critère principal d'un régime parlementaire est l’existence de moyens d’action réciproques entre l'exécutif et le législatif. Ainsi, ils ont des moyens de révocabilité mutuelle :
- mise en jeu de la responsabilité du gouvernement devant le parlement (ce mécanisme de mise en jeu de la responsabilité permet au législatif de s’opposer à l’exécutif (et à sa politique) en le renversant). Cette mise en jeu peut se faire à l'initiative :
- du législatif : motion de censure (vote censurant le gouvernement par une majorité renforcée) ;
- du gouvernement : question de confiance (le législatif répond à la question en lui signifiant la défiance, auquel cas le gouvernement démissionne, ou en le soutenant, auquel cas le gouvernement est conforté).
- mise en œuvre du droit de dissolution (l’exécutif remet en cause le législatif en procédant à la dissolution d'une chambre ou de l'ensemble du parlement). Le peuple joue alors le rôle d'arbitre entre les pouvoirs :
- soit il réélit la même chambre (par exemple, au début de la III, après la dissolution de la chambre par McMahon, celui-ci dut se soumettre face à une chambre de même bord) ;
- soit il soutient l'exécutif en changeant le bord politique de l'assemblée (par exemple les dissolutions de 1981 et de 1988 par le Président de gauche nouvellement élu François Mitterrand). Ces moyens permettent de résoudre une crise institutionnelle (sans passer par la violence d'un coup d'État), au contraire du régime présidentiel où il est nécessaire qu'il n'y ait pas de crise pour que le régime puisse subsister (ce qui amène à systématiser les compromis).
Collaboration
L'objectif principal de Montesquieu est que les pouvoirs s'équilibrent. Chacun peut agir sur l’autre ; les pouvoirs doivent "aller de concert" et "s'arrêter mutuellement" :
- multiplicité des organes qui se partagent les fonctions :
- un exécutif bicéphale :
-
- un chef d’État (roi ou président) ;
-
- un gouvernement (ou cabinet), avec à sa tête un chef de gouvernement (principal ministre, premier ministre, chef de cabinet, président du conseil ou chancelier), qui constituent un organe collégial distinct du chef de l’État et qui ont des pouvoirs et une autonomie propres.
- un législatif de préférence bicaméral, afin qu'il soit limité dans ses pouvoirs (on veut éviter l'évolution vers un régime d'assemblée) et afin qu'il équilibre l’exécutif bicéphale.
- chaque pouvoir participe aux différentes fonctions :
- l’exécutif a :
-
- l’initiative de la loi (projet de loi, par opposition à la proposition de loi) ;
-
- le droit d’amendement des projets ou propositions de loi ;
- le législatif ratifie les traités négociés et signés par l'exécutif.
Un régime très répandu et d'applications variées
Les régimes parlementaires sont, de loin, les régimes de séparation des pouvoirs les plus répandus dans le monde, quoique l'on puisse situer leur foyer initial dans l'Europe occidentale. On peut en retrouver ainsi au Royaume-Uni, en Allemagne, en Suède, en Italie, mais aussi au Japon ou encore au Canada. Le régime parlementaire résulte d’une lente évolution ; il débuta dans la Grande-Bretagne monarchique au . On peut dégager deux étapes, qui suivent l'évolution chronologique de l'affaiblissement du pouvoir du roi.
Les catégories de régimes parlementaires : dualiste ou moniste
Dans le régime parlementaire dualiste, il y a :
- un exécutif dualiste (d'où le nom) :
- le chef d'État :
-
- il est irresponsable ;
-
- mais il n'est pas effacé, car il possède notamment le droit de dissolution ;
- le gouvernement :
-
- le régime parlementaire dualiste naît avec l'apparition de la responsabilité politique des ministres, supplantant leur responsabilité pénale. Cette transformation résulte de la question de confiance posée aux parlementaires par le gouvernement, qui transforme le procès pénal devant les chambres en un procès symbolique, puisque le coupable potentiel (le gouvernement), culpabilise le parlement en jouant la carte du "si vous ne votez pas pour moi, je démissionne" ;
-
- le gouvernement est alors pensé comme un organe de liaison entre l'exécutif et le législatif ; c'est un moyen d'assouplir la séparation des pouvoirs : sa double responsabilité, devant le roi et devant le parlement, lui permet de jouer le rôle de "fusible", ce qui empêche une crise des institutions en cas de désaccord grave entre le parlement et le roi.
- un législatif, le parlement, qui est généralement bicaméral (chambre haute et chambre basse) pour pouvoir faire pendant à ce dualisme de l'exécutif. Dans le régime parlementaire moniste, il n'y a plus que deux organes, le gouvernement et le parlement, car le chef d'État s'est effacé :
- exécutif :
- le chef d'État est effacé, il n'a plus qu'un rôle protocolaire, certes prestigieux (le général de Gaulle se moquera ainsi des simples "inaugurateurs de chrysanthèmes"). Deux situations sont alors possibles :
-
- le chef d'État peut tout de même conserver un certain poids sur la politique, on parle alors de magistrature d'influence. Par exemple, au Royaume-Uni, la reine, qui connaît de toutes les affaires politiques, peut adresser ses observations aux ministres en privé (certes, ses ministres ne sont pas tenus juridiquement de suivre ses avis, mais politiquement, du fait qu'elle occupe ses fonctions depuis plus longtemps qu'eux, n'étant pas sujette aux aléas de la politique comme les ministres, ces derniers tiennent compte de ses opinions) ;
-
- le chef d'État n'a plus aucun rôle politique comme au Japon ou en Suède : on parle alors d'un monocéphalisme de fait ;
- le gouvernement : n'est plus responsable que devant la chambre (plus de double responsabilité devant la chambre et le roi) ; le chef de gouvernement est le chef de l’exécutif et il détient l’essentiel des pouvoirs, en particulier le droit de dissolution ;
- législatif : le parlement, qui peut être :
- monocaméral : il en existe des exemples, mais depuis le Directoire, on associe monécaméralisme avec risque accru de régime d'assemblée (ce qui est contesté, puisque la nature du Directoire n'est pas certaine : voir infra, Des régimes inclassables). C'est pourquoi le bicaméralisme est employé pour éviter les débordements du législatif, alors même que la pratique a démontré que le régime d'assemblée pouvait tout aussi bien s'instaurer avec le bicaméralisme (ce fut le cas sous les III et IV Républiques) ;
- bicaméral : ce sont les régimes les plus répandus au monde ; mais même ainsi, la chambre basse a tendance à dominer la chambre haute. Par exemple, au Royaume-Uni, la chambre des Lords a perdu son pouvoir financier (le plus important des pouvoirs du parlement) en 1911. En France, la chambre haute, le Sénat, est également limité vis-à-vis de l'Assemblée nationale.
Évolution de l'un vers l'autre
Ainsi, l'on passe progressivement d'une monarchie absolue à une monarchie modérée (avec respect des lois fondamentales et un certain pouvoir du parlement autonome), puis d'une monarchie modérée à un régime parlementaire, comme l'explique M. Maurice DuvergerLes constitutions de la France, PUF, Que sais-je ?, 2004.. Ces régimes parlementaires eux-mêmes ont évolué. D'une part, ils se sont démocratisés : alors qu'à l'origine la base électorale était limitée (vote censitaire), elle s'est progressivement élargie à toutes les couches de la société (le suffrage universel, direct ou indirect, est aujourd'hui devenu la norme dans les régimes démocratiques). D'autre part, la nature des régimes parlementaires elle-même a évolué, puisque l'on passe de régimes parlementaires dualistes à des régimes monistes. Tout au long de cette évolution, la logique suivie par le parlement était qu'il fallait limiter le pouvoir du roi. Le régime parlementaire dualiste répond à la double question : comment maintenir un Roi, qui par son essence ne peut être responsable de ses actes (à cause de son caractère sacré), et répondre aux exigences de la représentation (concilier roi et représentation populaire) ? Pour répondre à cela, deux mécanismes vont se dégager dans la pratique :
- la constitution d’un gouvernement : les ministres du roi se réunissent et peu à peu forment un organe distinct de lui, le cabinet, qui fera le lien entre le roi et les chambres ;
- le contreseing : le contresignataire (le ministre) endosse la responsabilité de l’acte du roi devant les chambres. Mais ce régime dualiste est un régime transitoire : il est peu durable car les possibilités de conflits au sein de l’exécutif sont grandes et celles-ci ne peuvent être résolues que par l'effacement de l'un des organes (historiquement, le roi). Ainsi, Léon Gambetta (chef du parti républicain aux débuts de la III, à propos du président McMahon, en opposition avec la chambre), disait de ce dernier qu'il lui fallait "se soumettre ou se démettre”. On n'en retrouve donc que peu d'exemples. :
- la Grande-Bretagne pré-victorienne (de 1714, où l'on voit apparaître un soupçon de responsabilité politique du gouvernement, à 1824-1834), le règne de la reine Victoria marquant le passage du dualisme au monisme par son effacement progressif de la scène politique ;
- la République de Weimar (1919-1933).
- la France :
- ;
- la III République jusqu’en 1877 ;
- il faut également rajouter la constitution de la V République (voir infra, Un régime mixte : la France sous la Constitution de 1958), qui est un régime dualiste où l'exécutif est distribué entre le Président de la République et le Premier ministre. Le régime parlementaire dualiste laisse alors place à un régime parlementaire moniste, car le premier conduit presque invariablement à l'effacement du chef d'État au profit du chef du Gouvernement. Cela est dû aux deux mécanismes utilisés pour associer un roi inviolable et sacré avec la représentation populaire :
- le gouvernement, petit à petit, acquiert une existence institutionnelle autonome du roi, qui ne peut plus le faire plier à sa volonté ;
- par principe, celui qui est responsable a le pouvoir ; or le mécanisme du contreseing transfère la responsabilité du roi vers ses ministres. Ce sont donc les ministres qui vont recevoir la capacité de décision. Par conséquent, le régime parlementaire moniste est le régime que l'on retrouve dans la majorité des États :
- Grande-Bretagne depuis 1832 ;
- les pays anglo-saxons comme le Canada, l'Inde ou Israël ;
- les pays scandinaves comme la Suède ou la Norvège (à noter cependant qu'en Norvège, il n'y a pas de droit de dissolution) ;
- d'autres pays européens comme l'Italie, l'Allemagne, la France sous les III (après 1877) et IV République (ces deux derniers ayant eu une tendance au régime d'assemblée due au déséquilibre des pouvoirs au profit du législatif)... En France, le débat entre régime parlementaire dualiste et moniste eut lieu les 27 et 28 mai 1846. Guizot, soutenant la Couronne, disait que : "Le trône n'est pas un fauteuil vide". Il s'opposait en cela à Thiers, qui souhaitait un régime parlementaire et pour qui "le roi règne mais ne gouverne pas". René Capitant va synthétiser cette classificationRégimes parlementaires, in Mélanges en l'honneur de R. Carré de Malberg, Paris, Sirey, 1933. en associant régimes dualiste et moniste à des modèles pratiques :
- le modèle orléaniste où le chef d'État a de grandes prérogatives (révocation du ministère car le gouvernement est responsable devant lui et droit de dissolution). Le théoricien de ce modèle fut Duvergier de Hauranne qui défendit en 1838 les pouvoirs de Louis-Philippe face à la chambre et dont la thèse sera reprise par Guizot, Broglie ou Laboulaye ;
- le modèle du parlementarisme occidental, de type britannique post-victorien, ainsi que français sous la III République après 1877 (constitution Grévy), où le chef de l'État n'a plus qu'une influence morale : désuétude du droit de dissolution et irresponsabilité des ministres devant lui.
- le modèle prussien où il n'y a plus qu'un cabinet et un parlement (certaines constitutions allemandes postérieures à 1918, sans postérité) : le chef de l'État y est définitivement supprimé. Cependant, ce troisième modèle, vu son caractère rare, ne peut être considéré que comme une particularité du modèle moniste (parlementarisme occidental).

Régimes présidentiels et séparation stricte des pouvoirs

Dans un régime présidentiel, au contraire, on assiste à une séparation rigide des pouvoirs. Aujourd'hui, on retient surtout le critère fondamental de l'absence de moyens de révocabilité mutuelle entre le législatif et l'exécutif (le couple dissolution / responsabilité). Mais d'autres critères entrent aussi en jeu.
Les critères
Indépendance
Elle se traduit par :
- une origine distincte des pouvoirs (chacun ayant sa propre légitimité) :
- le roi acquiert généralement sa fonction par l'hérédité tandis que le président est élu par le peuple au suffrage (aujourd'hui universel) direct ou indirect ;
- l’assemblée ou les assemblées résultent d’un autre vote.
- l'absence de moyens d’action réciproques susceptibles de remettre en cause un des pouvoirs (exécutif ou législatif) :
- en particulier, il n'y a pas de droit de dissolution de l'assemblée par l'exécutif, ni de responsabilité du gouvernement devant l'assemblée ;
- il y a responsabilité pénale du Président de la République, mais pas de responsabilité politique.
Spécialisation
Il y a un seul organe pour une seule fonction, ce qui se traduit par :
- une spécialisation organique (un seul organe) :
- le législatif peut être indifféremment monocaméral ou bicaméral, voire tricaméral, il n'y a donc pas obligatoirement de spécialisation organique pour lui ;
- l'exécutif au contraire est toujours monocéphale :
-
- le chef d’État (qui peut être un monarque ou un Président de la République) est également chef de gouvernement (absence de premier ministre, de chef de cabinet, de président du conseil ou de chancelier) ;
-
- les ministres ne constituent pas un organe collégial autonome (conseil des ministres ou cabinet), car ils dépendent du chef de l’État qui les nomme et révoque ad nutum ;
-
- les ministres sont responsables devant le président.
- une spécialisation fonctionnelle (une seule fonction) :
- chaque pouvoir à une seule fonction, strictement distincte :
-
- le pouvoir exécutif exécute seul les lois ;
-
- le pouvoir législatif fait seul la loi.
- mais cette spécialisation fonctionnelle est limitée : les pouvoirs ne sont pas totalement séparés grâce à l'existence de moyens qui mettent en relation les pouvoirs et qui permettent de les arrêter, appelés poids et contrepoids (checks and balances). Ce sont notamment :
-
- le droit de veto du président à l'égard des lois votées par le parlement ;
-
- le refus des chambres de voter les recettes nécessaires à la politique du président (le pouvoir financier est historiquement le premier des pouvoirs du législatif).
Un régime fragile et donc rare
Un régime fragile
Ainsi, le régime présidentiel est un régime d’équilibre des pouvoirs : aucun pouvoir ne peut dominer durablement l’autre, car ils se font contrepoids et se freinent. Cependant, le pouvoir qui a le plus de légitimité (celui dont le mode d'élection permet la meilleure représentation du peuple) aura tendance à prédominer sur la scène politique. Ce n’est donc pas un régime qui consacre l’omnipotence du président (bien au contraire, puisque l'exécutif peut-être diminué face au législatif). Les causes de l'échec des régimes présidentiels peuvent être de deux ordres :
- L'instauration de la responsabilité du gouvernement devant le législatif entraîne invariablement un glissement du pouvoir du président ou du roi vers le chef du gouvernement (qui peut être appelé indifféremment premier ministre, chef de cabinet, chef du conseil ou chancelier), ce qui, à terme, signifie un régime parlementaire, en application du principe selon lequel celui qui est responsable est celui qui a le pouvoir politique. C'est le cas des deux constitutions de la Suède (évolution lente concrétisée par la Constitution de 1974) et de la Norvège (révolte de la Storting contre les conditions politiques imposées par les Suèdois en 1859).
- L'échec des compromis en France, qui entraîne un blocage des institutions ne pouvant être réglé que par la violence institutionnelle (coup d'État...) :
- l'Assemblée législative de 1791 a refusé tout compromis avec le roi, allant ainsi progressivement vers un régime d'assemblée ;
- sous la Seconde République, l'opposition systématique entre Louis-Napoléon et l'Assemblée nationale entraîna le futur Napoléon III à faire un coup d'État le 2 décembre 1851.
Un régime rare
En pratique, il existe peu d'exemples de régimes présidentiels ; il peut s'instaurer :
- dans une monarchie :
- Constitution de la Suède de 1809 ;
- Constitution de la Norvège de 1814 ;
- ou dans une république :
- Constitution fédérale des États-Unis d'Amérique (première application pratique du régime présidentiel)
- En France, par deux (ou trois) fois :
-
- Constitution de la I République en 1791 ;
-
- Constitution de la II République en 1848.
-
- Certains rajouteraient la Constitution de 1795 instaurant le Directoire (voir infra, Des régimes inclassables).
-
- De plus, il y aussi eu la Constitution de l'an I en 1793, qui n'a jamais été appliquée. Il n'existe plus aujourd'hui comme exemple pratique de régime présidentiel que les États-Unis. De par l'obligation qui est faite aux différents acteurs de coopérer pour éviter un blocage des institutions, il est nécessaire que chacun accepte des compromis, même avec des adversaires politiques. Cela n'est possible que si deux conditions sont réunies :
- il faut un système de partis souples (pas de discipline de vote), ce qui permet au président de recueillir le vote de voix d'un bord différent ;
- il ne faut pas un poids fort des extrêmes au détriment des centristes, car il faut un minimum de consensus sur le système politique et économique pour permettre l'application d'un programme. Ainsi, par trois fois, Président de la République et congrès ont eu des bords différents aux États-Unis, sans qu'il y ait pour autant blocage des institutions :
- M. George H. W. Bush (républicain) a eu un congrès démocrate entre 1989 et 1993 ;
- M. William Clinton (démocrate) a eu un congrès républicain de 1995 à 2001 ;
- M. George W. Bush (républicain) a un congrès démocrate depuis janvier 2007. N.B. : l'utilisation de l'expression séparation des pouvoirs en référence à la Constitution fédérale des États-Unis (1787) est un anachronisme, puisque celle-ci fut dégagée par Sieyès sous la Révolution française. L'instrument conceptuel de la séparation des pouvoirs n'existait donc pas encore à l'époque ; les Pères fondateurs ont simplement appliqué le principe de la balance des pouvoirs ainsi que celui de l'indépendance mutuelle des pouvoirs dégagé par Bolingbroke (voir supra Bolingbroke).

Les régimes de confusion des pouvoirs

Dans les régimes de démocratie directe

Dans les régimes de démocratie directe, il n'y a pas de séparation des pouvoirs, puisque :
- a fortiori, il n'y a pas de parlement ni de gouvernement ;
- le peuple les détient tous. Cependant, il n'existe aujourd'hui aucune démocratie directe (impossible à mettre en œuvre dans les sociétés contemporaines complexes). Il existe néanmoins des démocraties semi-directes, qui mélangent à la fois des mécanismes de démocratie directe et indirecte (ces régimes faisant souvent appel également à des mécanismes de démocratie participative). Celles-ci ont alors tendance à faire pencher la balance des pouvoirs en faveur du peuple. Ainsi, en France, "La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants ou par la voie du référendum "Titre I De la souveraineté, article 3 de la Constitution de la V République française. Lorsqu'il est fait le choix de faire passer une loi référendaire,
- le pouvoir législatif appartient au peuple, qui vote la loi (ce pouvoir est même qualifié de pouvoir constituant pour accentuer son importance) ;
- les deux autres pouvoirs sont bridés :
- au niveau de l'exécutif, le Président de la République a alors la compétence liée de promulguer cette loi et ne peut demander un second vote de la loi avant la promulgation, comme pour les lois ordinaires ;
- au niveau du judiciaire, le Conseil constitutionnel refuse de soumettre la loi référendaire à un contrôle de constitutionnalité, car celle-ci est l'expression directe de la volonté du pouvoir constituant - en tant que pouvoir constitué, il n'a pas la légitimité nécessaire pour la censurer. Ainsi, le Conseil constitutionnel s'est déclaré incompétent pour contrôler la conformité à la Constitution de la loi relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel direct, adoptée par le référendum du 28 octobre 1962..

Dans les régimes représentatifs

Les régimes de confusion des pouvoirs, que ce soient des dictatures ou des régimes d'assemblée, sont le plus souvent déconsidérés. Mais ce n'est pas toujours le cas : certains dictateurs, en jouant sur le populisme, sont au contraire très aimés par le peuple, comme par exemple Augusto Pinochet, qui a reçu tout au long de sa carrière politique et après un large soutien de la population chilienne. Néanmoins, n'est pas dictature ou régime d'assemblée tout régime où l'exécutif ou le législatif (respectivement) sont très puissants vis-à-vis de leur poids sur les institutions. Un simple déséquilibre des pouvoirs au profit de l'un ou de l'autre ne suffit pas à caractériser ce type de régimes, il faut véritablement une confusion des pouvoirs. L'un des organes concentre tous les pouvoirs et la séparation entre législatif et exécutif, si elle existe, n'est que purement formelle.
Au profit de l'exécutif : la dictature
Une dictature, au sens juridique classique du termeGeorges Vedel, "Le Régime présidentiel", in Encyclopædia universalis, 1995., est la confusion des pouvoirs au profit de l'exécutif, en particulier de son chef. Cette confusion peut être établie dans deux cas (subdivisés en cinq hypothèses) :
- Absence de législatif :
- soit parce que la Constitution n'est pas appliquée ou qu'il n'y a pas de texte constitutionnel applicable : c'est l'exemple du gouvernement de Vichy en temps de guerre. Le 10 juillet 1940, la Chambre des députés et le Sénat, convoqués à Vichy en Assemblée nationale, votent une loi constitutionnelle. Le décompte des votes fut de 569 pour, 80 contre 17 abstentions (ce qui fait 666 personnes présentes) et 184 absents. dont l'article unique confère les pleins pouvoirs à Philippe Pétain (1856-1951) afin qu'il élabore une nouvelle Constitution. Le projet de Constitution ne fut définitif que le 30 janvier 1944, mais ne fut jamais promulgué. Il n'exista donc plus aucun organe de représentation de la volonté nationale jusqu'en août 1944, date à laquelle les institutions d'exil à Alger, devenues officielles, s'installèrent à Paris. À noter cependant que l'Assemblée consultative provisoire essuya des critiques, notamment de la part des États-Unis, en raison de sa faible représentativité ; elle laissa ensuite la place à deux assemblées constituantes élues qui élaborèrent deux projets de Constitution pour une IV République.
- soit parce que l'assemblée est dissoute : c'est le cas par exemple du coup d'État du 2 décembre 1851, où le Président Louis-Napoléon Bonaparte dissolut l'Assemblée nationale et instaura une dictature. Par la suite, des trois assemblées parlementaires, seuls les membres du Corps législatif étaient élus : les élections de février 1852, puis un référendum, furent favorables à Louis-Napoléon et entérinèrent le coup d'État ;
- soit parce que le parlement est ajourné (non réuni) : ce fut le cas, par exemple, du Reichstag, qu'Hitler (1885-1945) ne réunit plus à partir de 1942 - alors même qu'il lui avait retiré tout réel pouvoir législatif depuis 1933, cette assemblée ne faisant qu'approuver les lois préparées par le gouvernement et n'étant composée uniquement que de nazi (système de parti unique).
- le législatif existe mais n'a aucun pouvoir en pratique (la séparation des pouvoirs est une pure fiction juridique qui ne se traduit pas dans la réalité) :
- il y a un parlement mais celui-ci ne fait qu'entériner les lois préparées par l’exécutif et n'a pas de véritable pouvoir de délibération ou de modification (droit d'amendement). Ce fut le cas en Italie, où Benito Mussolini (1883-1945) épura l'ensemble de la fonction publique à partir de 1922 pour les remplacer par des fidèles du Parti national fasciste. Le Grand conseil du fascisme, créé le 5 décembre 1922, remplaça petit à petit le gouvernement et le parlement, qui ne fut plus composé que de fascistes à partir de 1926 (lois fascistissimes) et qui perdit tout pouvoir de décision à partir de 1928.
- le pouvoir législatif est neutralisé car il est réparti entre de multiples organes. C'est le cas notamment du I Empire, tri- ou quadricaméral :
-
- le Conseil d'État est le conseiller juridique du gouvernement dont la principale fonction est la préparation des lois. Il doit également défendre ces projets devant le Corps législatif. Les auteurs hésitent à le classer entre pouvoir exécutif et pouvoir législatif (la fonction de préparation des lois étant traditionnellement une compétence de l'exécutif en France).
-
- Le Tribunat est chargé de discuter des projets de loi et de donner son avis sans pouvoir voter.
-
- Le Corps législatif vote les projets de loi sans les discuter.
-
- Le Sénat conservateur n'est pas au départ un organe législatif. En effet, il est chargé de maintenir la constitution en annulant les actes adminsitratifs inconstitutionnels (contrôle de constitutionnalité) et il doit élire les membres Corps législatif et du Tribunat. Cette "assemblée des sages" va progressivement rédiger des textes législatifs, les sénatus-consultes. La séparation de la fonction législative entre Tribunat et Corps législatif a, dans les faits, entraîné une impossibilité pratique pour toute assemblée législative de contrôler l'action du gouvernement. Les projets de loi étaient alors préparés sous le contrôle direct de Napoléon. Les analyses autres que juridiques (notamment sociologiques) rajoutent d'autres critères que la confusion des pouvoirs au profit de l'exécutif pour qualifier un régime de dictature. Il s'agit en particulier de la répression de l'opposition (suppression de la liberté de la presse, système de parti unique...).
Au profit du législatif : le régime d'assemblée
Ce régime est aussi appelé régime conventionnel, en référence à la Convention nationale. Il naît de la dérive du régime parlementaire et est notamment dû à l'absence d'une seconde chambre parlementaire. Une assemblée unique et souveraine détient la totalité des pouvoirs politiques ; le pouvoir exécutif (et le judiciaire) est subordonné au pouvoir législatif. Pour exemples, on peut citer en France :
- la Convention nationale de 1792 à 1795, notamment à partir de la Terreur en 1793 ;
- le régime de fait entre la chute du Second Empire (1870) et la proclamation de la III République (les trois lois constitutionnelles de 1875) ;
- d'autres projets de Constitution, qui n'ont pas été appliqués ou adoptés, organisaient également un régime d'assemblée. C'est le cas notamment de :
- la Constitution de l'an I (1793) ;
- le premier projet de Constitution de la IV République, d'inspiration communiste, élaboré par l'Assemblée constituante du 21 octobre 1945 et qui fut rejeté par référendum le 5 mai 1946. Pour contre-exemples, on peut citer :
- en France, les III et IV Républiques ont plus été le fait d'un simple déséquilibre des pouvoirs que d'une confusion des pouvoirs. L'exécutif arrivait tout de même à s'affirmer, en particulier avec la pratique des décrets-lois. De plus, le parlement était dans les deux cas bicaméral : la chambre basse (chambre des députés), puis la chambre haute (Conseil de la République) ont pu jouer un rôle effectif de contre-pouvoir vis-à-vis du Sénat puis de l'Assemblée nationale (dans le second cas, surtout à partir de 1954).
- Israël, aujourd'hui, a de nombreuses caractéristiques du régime d'assemblée. L'assemblée unique, la Knesset, est élue au régime proportionnel intégral, ce qui entraîne une instabilité politique du gouvernement, comme on a pu le voir sous la III ou IV en France. Le gouvernement, quoique subissant les pressions de l'Assemblée et de ses partis, n'est cependant pas un commis des chambres ; de plus, la Haute Cour de justice n'hésite pas à invalider des lois votées pas la Knesset.

La critique de la séparation des pouvoirs

La séparation des pouvoirs, telle qu'on la conçoit aujourd'hui, est une vision juridique de la répartition des fonctions au sein de l'État. Cette vision est attaquée sur deux fronts principaux :
- la conception première de la séparation des pouvoirs n'était pas une conception juridique mais sociologique ;
- cette conception juridique est mise à mal lorsqu'il s'agit de prendre en compte les nombreuses évolutions politiques.

L'analyse sociologique de la séparation des pouvoirs

Eisenmann

Le juriste Charles Eisenmann (1903-1980) parle du "mythe de la séparation des pouvoirs"L'Esprit des Lois et la séparation des pouvoirs, in Mélanges en l'honneur de R. Carré de Malberg, Paris, Sirey, 1933., dont l'auteur n'est pas Montesquieu mais les juristes qui ont isolé ses propos et ont formulé un "modèle théorique imaginaire". Eisenmann critique les juristes sur les deux caractéristiques de la séparation des pouvoirs, car Montesquieu n'a jamais défini :
- une indépendance des pouvoirs (séparation rigide, stricte ou rigoureuse, qui d’ailleurs n’existait pas en Grande Bretagne), puisqu'il préconise une séparation souple du pouvoir : chaque pouvoir doit avoir la faculté de s’empêcher mutuellement, de se censurer (“le pouvoir arrête le pouvoir”).
- une spécialisation des pouvoirs : les fonctions doivent être partagées entre les puissances. Puis Eisenmann fonde une analyse sociologique de l'œuvre de Montesquieu. Celui-ci fait un lien entre les puissances et les les forces sociales. Ainsi, il y a :
- deux fonctions essentielles (législatif et exécutif) ;
- mais trois puissances : le roi, la noblesse et le peuple. Toute l'analyse de Montesquieu tend à démontrer comment les puissances doivent être associées et se partager les fonctions. Montesquieu propose donc une conception politico-sociale du partage du pouvoir, un rapport de force entre les trois puissances, alors que la doctrine établit une théorie juridique.

Althusser

Le philosophe Louis AlthusserMontesquieu : la politique et l'histoire, 1959. (1918-1990) poursuit l'analyse sociologique d'Eisenmann tout en reprenant la notion d'équilibre de Carré de Malberg (voir supra, Critique, sous la section La séparation des pouvoirs : Sieyès et les juristes du XIX siècle). La question pertinente est alors de savoir au profit de qui se fait le partage du pouvoir. Selon Althusser, ce partage se fait au profit :
- dans un premier temps, de la noblesse, qui obtient deux avantages :
- elle devient une force politique reconnue dans la chambre haute ;
- elle devient une classe sociale protégée qui peut maintenir sa position et ses privilèges contre les actions du roi et du peuple au travers de sa fonction judiciaire. Montesquieu, qui appartient à la noblesse, cherche donc à garantir la pérennité d’une classe décadente qui a perdu ses pouvoirs.
- dans un second temps, et dans une proportion moindre, au profit du Monarque :
- le roi est protégé, par la noblesse, contre les excès, voire les révolutions populaires. La noblesse est conçue comme le contrepoids du peuple, grâce à sa représentation dans la chambre haute qui freine la chambre basse. La noblesse est donc conçue par Montesquieu à la fois comme le meilleur garant de la liberté et comme le meilleur soutien de la Monarchie : "point de monarque, point de noblesse ; point de noblesse, point de monarque, mais on a un despote”. Montesquieu n’est donc pas, comme certains révolutionnaires français l'ont dit, un Républicain favorable au Tiers état et à la seule représentation du peuple. Il est pour une Monarchie, mais non despotique. La doctrine d'Althusser permet ainsi de comprendre l'interprétation qui a été faite de la séparation des pouvoirs de Montesquieu sous la Révolution française : la bourgeoisie ne voulant pas partager le pouvoir avec la noblesse, il n'y eut, par conséquent, qu'une seule chambre dans la Constitution de 1791.

Les insuffisances de la classification classique des régimes

L'évolution des pouvoirs non prise en compte

Évolution des pouvoirs classiques
Tant au niveau des rapports entre l'exécutif et le législatif qu'au niveau de l'existence d'un pouvoir judiciaire, les pouvoirs ne ressemblent guère plus à ce qu'ils avaient été définis auparavant.
Mélange des fonctions législative et exécutive
L'exécutif est désormais celui qui exerce à titre principal la fonction législative :
- l'initiative de la loi appartient en principe au gouvernement ; en France, par exemple, 90% des lois proviennent de projets de loi (initiative du gouvernement), les propositions de loi (initiative du parlement) étant devenues l'exception ;
- le législateur est amené à déléguer la fonction législative au gouvernement : il s'agit notamment des décrets-lois sous les III et IV et des ordonnances sous la V République ;
- le gouvernement dispose d'un domaine réglementaire autonome (article 37 de la Constitution de 1958), tandis que le domaine réservé de la loi est énuméré de façon limitative (article 34). La distinction fonctionnelle entre le législatif et l'exécutif est alors remplacée par celle entre les fonctions de direction de la politique nationale assurée par l'exécutif ("Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation"Titre III Du Gouvernement, article 20 de la Constitution de la V République française.) et celles de délibération et de contrôle assurées par le parlement. Cette substitution est rendue possible notamment par le phénomène des partis politiques (voir infra, L'opposition entre majorité et minorité : Maurice Duverger (1917-...)).
Réalité de l'existence d'un pouvoir judiciaire
La postérité de la doctrine de Montesquieu quant à l'existence d'un troisième pouvoir qui serait judiciaire tient en la reprise qui en a été faite par les révolutionnaires des États-Unis. Il est conçu par eux comme un autre poids ou contrepoids (checks and balances), permettant de limiter le pouvoir des autres organes. Mais la doctrine de Montesquieu est, dès l'origine, teintée de son militantisme politique : il souhaite, sous l'appellation de despotisme, rejeter toute souveraineté. Son objectif n'est donc pas de limiter la souveraineté, mais de la supprimer. En France, les constitutionnalistes ont toujours refusé d'accorder au judiciaire le caractère de pouvoir. Dans la Constitution de la V, par exemple, le titre VIII est appelé "De l'autorité judiciaire". On entend ainsi rejeter tout risque de gouvernement des juges, tel qu'il a pu y en avoir aux États-Unis. En particulier, le contrôle de constitutionnalité a été difficile à mettre en place (comment justifier qu'un juge puisse contrôler une loi, qui est l'expression de la volonté générale ?). L'une des justifications de ce contrôle tient en la théorie du juge-aiguilleur élaborée par Hans Kelsen.
Apparition d'autres facteurs influant sur la séparation des pouvoirs
La répartition territoriale des pouvoirs ou séparation verticale
La répartition territoriale des pouvoirs et les contre-pouvoirs : Alexis de Tocqueville (1805-1859)
L'institutionnalisation d'autres (contre-)pouvoirs
- associations
- médias (cf. infra Tocqueville)
- opinion publique : les alternances des partis politiques. Les élections sanctionnent une politique (en bien ou en mal). La presse, parfois nommé pouvoir d'informer, permet dans les démocraties d'exercer une pression sur les autres pouvoirs en fonction de l'audience rencontrée. Certains, comme Benjamin ConstantDiscours devant les parlementaires en 1820 et 1827 en faveur de la liberté de la presse. (1767-1830), estiment que la presse est le vecteur de l'opinion publique, qu'elle en est donc indissociable. Gabriel TardeL'Opinion et la foule, 1901. (1843-1904), qui est le premier véritable penseur de l'opinion publique en tant que telle, accorde à la presse un rôle structurant. D'autres, comme Paul LazarsfeldThe People's Choice, 1944 : théorie de l'effet limité des médias. ou W. Phillips DavisonThe Third-person Effect in Communication, in Public Opinion Quarterly n°47, 1983. (1901-1976) ont dissocié les contre-pouvoirs de la presse (et des médias en général) et de l'opinion publique. (.)
Les partis politiques modifient la répartition des pouvoirs
Régimes parlementaires majoritaires et non majoritaires (appelés aussi régimes de partis). Les régimes présidentiels, on l'a vu, ne sont vivables que s'il y a un système de partis souple.

Des régimes inclassables

Le Directoire : régime d'assemblée ou régime présidentiel (séparation stricte des pouvoirs) ? Même problématique pour la Suisse aujourd'hui. Pour Philippe Lauvaux, seul le critère de la responsabilité du gouvernement devant le parlement est à retenir. ex : Norvège : responsabilité, mais pas de dissolution, pourtant, on le classe dans les régimes parlementaires. C'est d'autant plus vrai que le droit de dissolution est :
- généralement d'usage moins fréquent que la mise en jeu de la responsabilité gouvernementale ;
- il peut exister un droit d'auto-dissolution. ex : Israël, la Knesset peut s'auto-dissoudre. Instabilité gouvernementale mais pas d'usage du droit de dissolution par le gouvernement. Le problème, c'est que dans la même hypothèse, il y a stabilité ou non des gouvernements : ce n'est donc pas un critère exhaustif. La création de la V répond au besoin d'une stabilité ministérielle. On pose le postulat de départ que pour qu'il y ait une stabilité, il faut un chef de l'État fort (on refuse le modèle de la Constitution Grévy). Néanmoins, ce postulat ne se vérifie pas en pratique, puisqu'en Allemagne, le chef de l'État est faible mais il y a une grande stabilité ministérielle.

D'autres propositions

Autres propositions de catégories de régimes

Le présidentialisme
Le présidentialisme n'est pas une catégorie en soi. C'est le fait pour le président de dominer l'ensemble des institutions.
- Les États des Amériques Sauf le Canada, qui est un régime parlementaire. Imitation du régime des États-Unis, mais une application déformée, qui résulte en des régimes autoritaires, voire dictatoriaux. Il en résulte que l'expression de présidentialisme est aujourd'hui très péjorative.
- Présidentialisme "à la française" : voir infra, régimes semi-présidentiels. Maurice Duverger a refusé cette nouvelle dénomination qui regroupe dans une même catégorie dictatures et régimes de séparation des pouvoirs. C'est pour cela qu'il a créé la catégorie des régimes semi-présidentiels (voir infra).
Les régimes semi-présidentiels
Maurice Duverger propose une troisième catégorie de régimes, qui fait office de catégorie "fourre-tout" : tous les régimes qui présenteraient les caractéristiques seraient des régimes semi-présidentiels. Trois critères convergent :
- le président est élu au suffrage universel direct ;
- le président a des prérogatives propres ;
- le gouvernement est responsable devant le parlement. Cela regrouperait notamment les régimes de l'Allemagne de Weimar (de 1919 à 1933), de la Finlande (jusqu'à la révision de la Constitution de 2000), de la France (V République), de l'Islande, de l'Irlande, de l'Autriche, du Portugal et de la plupart des pays européens sortis du communisme dans les années 1990. Cette notion reste très critiquée, cependant, puisque :
- elle retient principalement le critère de l'élection du président, alors que ces régimes sont d'abord des régimes parlementaires, de par la responsabilité gouvernementale.
- les régimes ne constituent pas une catégorie homogène, puisque sont regroupés :
- des régimes où le président, bien qu'élu au suffrage universel direct, n’a pas de pouvoirs (seulement un pouvoir de représentation), comme l'Irlande, l'Islande ou l'Autriche qui fonctionnent comme des régimes parlementaires monistes.
- des régimes où le président élu a des prérogatives et n’est pas effacé : comme la France sous la Ve (en dehors des cohabitations), Weimar, le Portugal (Constitution de 1976), la Finlande (jusqu'à la révision de 2000). Le régime semi-présidentiel serait donc une variante du régime parlementaire. Certains, comme Marie-Anne Cohendet ou Jean GicquelCéline Amar (dir.), Le Président de la République dans les régimes parlementaires bireprésentatifs européens, 2003., lui préfèrent le terme de régime parlementaire bireprésentatif (représentation à la fois par le Chef du gouvernement et par le Chef de l'État). Cette catégorie regroupe aujourd'hui en Europe, par ordre chronologique de leur constitution : l'Autriche, l'Irlande, l'Islande, la France, le Portugal, la Croatie, la Bulgarie, la Macédoine, la Roumanie, la Slovénie, la Lituanie, la Russie, l'Ukraine, la Pologne et la Finlande. Cette catégorie est donc en nette expansion. Pour ce qui est de la France sous la V (hors cohabitations), le terme exacte est régime parlementaire présidentialisé (la lecture de la Constitution se faisant en faveur d'une extension des pouvoirs du président).

Autres propositions de modèles de séparation des pouvoirs

Si séparation des pouvoirs il y a, alors le modèle classique du Trias Politica n'est plus adapté (si tant est qu'il l'est jamais été) à la réalité politique.
La répartition territoriale des pouvoirs et les contre-pouvoirs : Tocqueville
Alexis de Tocqueville Alexis de Tocqueville (1805-1859), dans De la démocratie en Amérique, va reprendre la séparation des pouvoirs, mais en la modifiant grandement. Les deux premiers pouvoirs, sont, pour lui, issus de la répartition du pouvoir sur plusieurs niveaux territoriaux, dans lesquels on retrouve la séparation des pouvoirs classique (législatif, exécutif et judiciaire). Ensuite, viennent les deux autres -pouvoirs. Ainsi, on a :
- l'État fédéral ou central ;
- les pouvoirs locaux (États fédérés, déconcentration, décentralisation, régionalisation) ;
- le pouvoir associatif (les groupes de pression, appelés aussi groupes d'intérêt ou lobbies...) ;
- la presse. Tocqueville est donc à l'origine de l'expression selon laquelle la presse est le quatrième pouvoir. Cependant, il ne faut pas confondre sa vision avec la vision classique : la presse ne fait pas suite au législatif, à l'exécutif et au judiciaire. Par la suite, le fédéralisme sera appelé séparation verticale des pouvoirs, par opposition à la séparation classique horizontale.
L'opposition entre majorité et minorité : Duverger
Selon Maurice Duverger (1917-...) "la séparation des pouvoirs revêt deux formes principales dans les démocraties occidentales, suivant les modes de relations entre le Parlement et le gouvernement : le régime parlementaire et le régime présidentiel . Mais ces dénominations se fondent trop exclusivement sur les rapports juridiques entre Parlement et gouvernement : elles ignorent trop les réalités politiques et notamment le rôle des partis". Ainsi, la majorité du parlement sera la même que celle du gouvernement, ce dernier sera alors un simple instrument de la politique du parlement ; parler de la séparation des pouvoirs entre parlement et gouvernement dans ce contexte devient absurde. Selon lui, la véritable séparation, ou articulation, se fait entre la majorité et la minorité (qu'elles soient issues de coalitions ou non). Ainsi, à l'intérieur de chaque institution (nationales comme le gouvernement ou le parlement, ou locales, comme un conseil municipal), la parti politique (ou la coalition de partis) qui a la majorité fait passer ses décisions, tandis que la minorité tente de les bloquer. Les partis politiques ont une action transcendante ou verticale, c'est-à-dire qu'ils appliquent une même politique à tous les échelons. Il est surprenant, cependant, qu'il n'ait pas tenu compte de cette nouvelle séparation pour proposer une nouvelle classification des régimes. Il a au contraire préféré reprendre la distinction classique entre régime présidentiel et régime parlementaire, pour y adjoindre une troisième catégorie (voir supra, le régime semi-présidentiel). Maurice Duverger n'est pourtant pas celui qui a théorisé une nouvelle séparation des pouvoirs sur ce modèle, il s'agit d'un constitutionnaliste espagnol qui a repris ses travaux

La pratique institutionnelle de la séparation des pouvoirs aujourd'hui

Dans la pratique, les régimes parlementaires et présidentiels ne peuvent se conformer totalement aux modèles théoriques. Cependant, on peut tout de même classer les régimes de cette manière, si l'on précise les limites de ces distinctions.

Un régime parlementaire : l'Allemagne sous la Loi fondamentale de 1949

Séparation classique

Répartition territoriale

- intérieur : länder et État fédéral
- extérieur : rôle moteur Union européenne

Contre-pouvoirs

- associations, lobbies ;
- presse ;
- opinion publique.

Un régime présidentiel : les États-Unis sous la Constitution de 1787

Séparation classique

Le régime politique américain est un régime de séparation stricte des pouvoirs. Il est aujourd'hui le seul exemple au monde d'un régime présidentiel. Ainsi, dans la Constitution américaine, trois pouvoirs (Président, Congrès, Cour suprême) occupent des secteurs définis (pouvoir exécutif, législatif et judiciaire) sans possibilité de se révoquer mutuellement. Il faut cependant préciser que les constituants de 1787 avaient fait une autre lecture : ils partaient du principe que "le pouvoir arrête le pouvoir" et ont effectivement séparé des pouvoirs qui occupent cependant des fonctions concurrentes. Fidèles en cela à Montesquieu, les Pères fondateurs, ont donc élaboré un système complexe de poids et de contrepoids qui vient invalider partiellement la thèse de la séparation stricte des pouvoirs. Certains comparent souvent cette constitution avec la constitution française de 1791, car elles instaurent toutes deux un régime présidentiel. Cependant, ces deux constitutions ne sont pas liées : les constituants de 1791 ne se sont pas inspirés de la constitution fédérale américaine (quoi qu'ils se soient inspirés des constitutions fédérées antérieures), car le seul à connaître cette constitution (les moyens de communication de l'époque obligeant) et à appartenir également à la Constituante était le marquis de la Fayette. Or, celui-ci, royaliste, ne participa que très peu aux débats trop houleux de l'assemblée. La raison pour laquelle ces deux constitutions se ressemblent tant est due au fait que les constituants des deux pays ont appliqué les mêmes théories (celles de Locke et Montesquieu). Mais l'objectif n'était pas du tout le même : les Américains souhaitaient instituer un Président de la République fort, tandis que les Français, eux, voulaient limiter au maximum les pouvoirs de Louis XVI.

Répartition territoriale

Le fédéralisme et l'opposition confédéraliste (guerre de Sécession, rôle de la Cour suprême dans Marbury v. Madison en 1803 et le revirement de jurisprudence en faveur des États fédérés depuis United States v. Lopez en 1995).

Contre-pouvoirs

- le pouvoir associatif, les lobbies : très importants aux États-Unis car ont un réel pouvoir d'influence sur la politique (certains élus sont plus ou moins leurs hommes de paille) ;
- la presse : Watergate ; renommée de CNN ; a perdu beaucoup de places dans le classement des pays pour la liberté de la presse depuis le début de la guerre en Irak ; manipulation médiatique ;
- l'opinion publique.

Un régime mixte : la France sous la Constitution de 1958

Séparation classique

En France sous la V République, on assiste à un Exécutif bicéphale, où chef de gouvernement et chef de l'État collaborent, l'un prédominant sur l'autre selon qu'il s'agisse d'une période normale ou d'une période de cohabitation). La France est dotée d'un régime parlementaire, la séparation des pouvoirs y est donc souple, voire très souple, puisque l'on assiste à une quasi confusion des pouvoirs au profit du Président de la République en période normale. Il faut noter tout d'abord que la Constitution française de 1958 ne parle pas, volontairement, de "pouvoir exécutif, " "pouvoir législatif" ou de "pouvoir judiciaire, " mais bien des pouvoirs du Président de la République ou du Gouvernement (titres II et III), des pouvoirs du Parlement (titre IV) et de l'autorité judiciaire (titre VIII). L'exécutif dispose d'un pouvoir réglementaire autonome : dans un très large domaine, défini par l'article 34 de la constitution, les normes obligatoires de portée générale ne peuvent être édictées que par le parlement et portent le nom de lois. En dehors de ce domaine, le gouvernement, au terme de l'article 37 peut édicter lui même par décret des normes ou règlements. Il peut aussi édicter des normes dans le domaine de la loi, alors nommées ordonnances, uniquement toutefois lorsque le parlement l'y a habilité. Si les magistrats du siège jouissent d'une certaine indépendance, ceux du parquet restent plus étroitement contrôlés, en terme de carrière, par le pouvoir exécutif. La collaboration étroite entre pouvoir législatif et pouvoir exécutif est délicate dans l'autre sens aussi. Le pouvoir législatif, en plus de voter les lois, peut faire obstacle aux actions du pouvoir exécutif (à travers une motion de censure, par exemple). À l'inverse, le pouvoir exécutif, selon certaines procédures, peut faire adopter des lois (et non de simples décrets) sans qu'il y ait ratification par le pouvoir législatif (en France à travers la procédure 49-3 par exemple). Certains considèrent toutefois que la procédure 49-3 n'est pas une véritable entorse à la séparation des pouvoirs, car le Parlement a alors la possibilité de censurer le gouvernement en contrepartie de l'impossibilité d'amender le texte présenté. Il ne s'agirait, sous cet angle, que d'une modification des modalités d'application du principe de séparation des pouvoirs. De plus, le pouvoir législatif peut détenir le pouvoir judiciaire en ce qui concerne le jugement de l'exécutif. La Haute Cour de Justice, qui juge le Président de la République pour haute trahison, est composée de 24 parlementaires, tandis que la Cour de Justice de la République, compétente en matière de responsabilité pénale des ministres, est composée de 6 députés, 6 sénateurs et 3 membres de la Cour de Cassation. Enfin, des contestations ont été soulevées lors de la création d'une commission parlementaire d'enquête concernant l'affaire d'Outreau, puisque, en pratique, ces parlementaires ont remis en cause le travail des juges. Indépendance des juges : Art. 13 de la loi fondamentale des 16-24 août 1790 : " Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront (...) troubler de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leur fonction ". Article 5 du Code civil : lois et règlements hors du domaine des juges. Articles 130-131 du Code pénal : juges inamovibles protégés contre le pouvoir exécutif. Article 127 du Code pénal : prévision des excès de pouvoir de l'autorité judiciaire. Mais les juges ne forment pas un un pouvoir, seulement une autorité.

Répartition territoriale

Contre-pouvoirs

- le pouvoir des associations en France ;
- la presse en France : remplit-elle son rôle de contre-pouvoir ?, recul dans le classement des pays pour la liberté de la presse ;
- l'opinion publique en France.

Critiques quant à la séparation des pouvoirs en France sous la Ve République

Le président de la république est garant de l'indépendance de la justice (art 64 de la constitution). Mais il concentre en réalité entre ses mains la presque totalité de l'exécutif, maitrise une grande partie du législatif, et dispose d'une forte emprise sur le judiciaire. C'est le gouvernement, et donc le Président qui maitrise l'ordre du jour, qui décide de quoi on va discuter au Parlement et quelles lois on va voter. Ensuite, une partie des décrets gouvernementaux sont en réalité de véritables lois qui n'ont pas à être votées par le parlement. De plus, si une loi coince un peu, le gouvernement peut passer en force, au moins éviter toute discussion au parlement grâce à l'article 49.3. Enfin, si vraiment l'assemblée nationale est trop indisciplinée, le président peut la dissoudre. L'Assemblée a bien l'arme de la motion de censure mais elle n'oblige que le premier ministre à démissioner, sans toucher le véritable chef de l'exécutif qui reste irresponsable de ses actes. Concernant le judiciaire, l'essentiel serait d'assurer l'indépendance de la magistrature assise, qui décide ou non de condamner. Le Conseil Supérieur de la Magistrature, gère la carrière de ces magistrats, les nomme, et les sanctionne aussi. C'est le Président de la République qui est président du Conseil Supérieur de la Magistrature. De plus, le vice président de cet organisme est le ministre de la justice. C'est pourquoi on pourrait encore améliorer en France ce principe de séparation des pouvoirs qui est moins appliqué qu'en Angleterre par exemple.

L'Union européenne

Il n'existe pas de séparation des pouvoirs au sens classique dans l'Union européenne. Les fonctions sont partagées parmi les trois institutions principales :
- la Commission européenne : principe de l'initiative des actes communautaires, monopole de l'exécution des actes ;
- le Conseil de l'Union européenne, réunissant les ministres des États-membres
- le Parlement européen : partage avec le Conseil le vote, mission de contrôle. Les trois institutions doivent collaborer pour élaborer des lois (règlements, directives...) Il n'existe aucun moyen pour pouvoir révoquer l'un des pouvoirs Cependant, en 1999, le Parlement a réussi à obtenir la démission de l'ensemble de la Commission pour concussion, ce qui pourrait peut-être constituer une ébauche de responsabilité politique de la Commission (qui représenterait l'exécutif ; mais celle-ci s'apparente plus pour l'instant à une responsabilité pénale).

Voir aussi

Notes

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Sujets connexes
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